2 березня Європейська комісія представила Раді ЄС пропозиції щодо проєктів переговорних рамок для України та Молдови. Їхній текст виявився майже ідентичним до тексту рамок для двох балканських кандидатів – Албанії та Північної Македонії, за винятком окремих положень.

"Європейська правда" вже досліджувала, чим відрізняється наша переговорна рамка від албансько-македонської та які переваги й недоліки мають ці відмінності для нас.

Однак що саме означає для України зміст тієї частини проєкту рамки, який залишився незміненим?

Вдосконалена система від ЄС

Загалом переговорна рамка – це важливий документ, який визначає принципи та процедури ведення переговорів про вступ із державою-кандидатом.

Вона розробляється Єврокомісією паралельно з проведенням процесу скринінгу – вивчення законодавства України щодо рівня його відповідності праву ЄС. Після її затвердження Радою ЄС відбувається перше засідання Міжурядової конференції, яке вважається офіційним стартом переговорів про вступ.

Попри те, що починаючи з 1992 року (тоді свої рамки вперше отримали Австрія, Фінляндія і Швеція) структура переговорних рамок залишається незмінною, їхній зміст періодично оновлюється. Це пов’язано, по-перше, зі змінами в методології розширення ЄС, а по-друге, з пошуком індивідуальних підходів до держав-кандидатів. 

У проєкті переговорної рамки для України, зокрема, відображено так звану "вдосконалену методологію розширення" (англ. enhanced enlargement methodology), що була представлена у 2020 році у зв’язку з затвердженням рамок для Албанії та Північної Македонії.

ЇЇ ключова мета – зробити процес вступу "більш передбачуваним, надійним та динамічним".

Це було пов’язано з просіданням вступної динаміки інших західнобалканських держав-кандидатів.

Принцип власних заслуг (merit-based principle). Оновлена методологія вказує напряму, що вступні переговори будуть ґрунтуватися на особистих досягненнях України і не залежатимуть від динаміки інших держав-кандидатів, натомість фокусуючись на прогресі у виконанні вимог для членства.

Це один з основних меседжів, які Україна може використовувати в майбутньому для комунікації з окремими державами-членами, які часто говорять про "черговість" вступу України після або одночасно з країнами Західних Балкан.

Позитивна та негативна обумовленість. Головним нововведенням "вдосконаленої методології" стала позитивна та негативна обумовленість (англ. positive and negative conditionality) – така собі знайома система "батога і пряника", що передбачає певні стимули за сумлінне та вчасне виконання вступних вимог й систему "покарань" за просідання у процесі реформ.

Серед "пряників", які пропонує проєкт переговорної рамки для України:

Phasing in – прискорена інтеграція та поступове приєднання до окремих політик, програм ЄС та європейського ринку, якщо країна досягає достатнього прогресу у впровадженні реформ.

Це положення перекликається з концепцією поступової інтеграції, яку запропонувала Єврокомісія у своїй нещодавній комунікації щодо реформування та перегляду політик розширення.

Вона передбачає, зокрема, отримання державами-кандидатами поступового доступу до Єдиного ринку ЄС, а крім того – перехід до голосування кваліфікованою більшістю в Раді ЄС у сферах зовнішньої політики та оподаткування "з відповідними та пропорційними гарантіями для врахування таких стратегічних національних інтересів".

Скорочення часового проміжку між відкриттям переговорного кластера і закриттям окремих глав, що є частиною цього кластера, якщо суттєвий обсяг реформ вже було впроваджено до моменту відкриття кластера. Терміном, до якого рекомендовано скорочувати тривалість закриття переговорних глав, є один рік.

Своєю чергою, "батогом" виступають:

Коригувальні заходи у вигляді призупинення переговорів у разі будь-якої серйозної або тривалої стагнації чи відкату у здійсненні реформ та виконанні вимог вступу за будь-яким із розділів acquis.

Повторне відкриття вже закритих переговорних розділів та кластерів, якщо країна не змогла забезпечити подальше досягнення важливих бенчмарків або виконання взятих на себе зобов'язань.

Скасування відкриття переговорного розділу або кластера у разі значного відставання в темпі впровадження реформ.

Усі ці заходи можуть бути прийняті Радою ЄС не лише за зверненням Єврокомісії, а й на вимогу будь-якої держави-члена.

Крім того, ЄС може коригувати обсяги фінансової допомоги у менший бік (за винятком коштів на підтримку громадянського суспільства).

Зміна процедур голосування. На противагу попереднім рамкам (до 2020 року), де Рада ЄС мала проголосувати за рекомендацію про призупинення переговорів кваліфікованою більшістю, для України (а також Албанії, Північної Македонії та Молдови) таке голосування відбуватиметься "спрощено" – зворотною кваліфікованою більшістю.

Ця процедура передбачає, що рекомендацію Єврокомісії буде прийнято автоматично, якщо Рада ЄС не оскаржить її думку кваліфікованою більшістю протягом 90 днів. На практиці це означає додаткові виклики у протидії негативним висновкам Комісії, оскільки домогтися такого оскарження є нетривіальною задачею.

Система бенчмарків та особливе значення "Фундаментальних питань". Бенчмарки – це спеціальні обов’язкові до виконання умови, що встановлюються за кожним переговорним розділом. Рада ЄС, зокрема, визначає бенчмарки для відкриття (у разі необхідності) та тимчасового закриття кожного розділу перемовин.

Для розділів 23 і 24 кластера "Фундаментальні питання", що стосуються судової системи та верховенства права, також встановлюватимуться проміжні бенчмарки.

До того моменту, поки Україна їх не виконає, жоден інший переговорний розділ не зможе бути закритий, навіть якщо він не стосується основ вступу і за ним уже був досягнутий відповідний прогрес.

Додаткові вимоги до України

Проєкт переговорної рамки також встановлює низку вимог, які не є частиною "вдосконаленої методології розширення", однак заслуговують на особливу увагу через те, що матимуть значний вплив на темп і характер переговорного процесу. 

Дорожні карти. Для України бенчмарками для відкриття кластера "Фундаментальні питання" стане розробка дорожніх карт за трьома сферами: верховенство права (розділ 23 "Судова влада та основоположні права" та розділ 24 "Юстиція, свобода та безпека"); функціонування демократичних інститутів; реформа державного управління.

Дорожні карти мають містити ключові пріоритети реформ і слугувати орієнтиром для подальшого ведення переговорів за кластером. Вони будуть прийняті на основі рекомендацій Єврокомісії, представлених у скринінгових звітах, та після консультацій з усіма зацікавленими сторонами, включаючи громадянське суспільство. 

Виконання дорожніх карт буде постійно контролюватися, зокрема під час щорічних Міжурядових конференцій, де збиратимуться всі держави-члени ЄС.

Наскрізна антикорупція. Єврокомісією передбачено, що антикорупційна політика буде інтегрована в усі переговорні розділи, де це буде доречно.

Відповідно, Україна не зможе закрити ці розділи, навіть якщо досягне суттєвого прогресу за ними, доки не виконає відповідні вимоги щодо боротьби з корупцією.

Поглинальна здатність ЄС. Проєкт переговорної рамки встановлює, що темпи вступу України повинні враховувати здатність Союзу приймати нових членів.

Хоча ця вимога вперше згадувалася ще під час розширення ЄС у 2007 році, сьогодні для України вона матиме особливе значення.

Попри наслідки повномасштабного вторгнення РФ, за населенням і територією наша країна залишається однією з найбільших держав Європи.

Відповідно, наша інтеграція значною мірою залежатиме від успіху поточних перетворень у самому ЄС, а підхід до України завжди буде більш обережним, ніж до інших кандидатів.

Можливості для прискорення

Єврокомісія включила до проєкту переговорної рамки декілька, на перший погляд, несуттєвих, але дуже корисних оновлених положень.

Так, до України вже не висувають вимогу загальної "відданості добросусідським відносинам", як до Албанії чи Північної Македонії; натомість очікується, що ми зберігатимемо "прихильність до добросусідських відносин із сусідніми державами-членами ЄС та іншими державами-кандидатами".

На практиці це означає, що ЄС визнає неможливість політичного врегулювання воєнного конфлікту з Росією в осяжному майбутньому.

А отже – підлаштовує вимогу щодо загальної підтримки добросусідських відносин під наш контекст.

Інший приклад – положення про те, що інформувати інші держави ЄС про прогрес кандидата може лише Єврокомісія. Раніше, зокрема, таким правом була також наділена головуюча держава, і відповідне інформування з її боку могло запустити процес покарання держави-кандидатки. Враховуючи розбіжності з нашими окремими сусідами, ця ініціатива є корисною для нас.

Водночас попри те, що Україна досі доволі швидко рухалася євроінтеграційним шляхом, пропонована переговорна рамка відкидає можливість прискореної інтеграції з низки причин.

Так, держави-члени все ще зберігають за собою право ініціювати коригувальні заходи через звернення до Єврокомісії, а Рада ЄС все ще голосуватиме за ці заходи зворотною кваліфікованою більшістю. Це означає, що у разі негативного висновку Єврокомісії протидіяти його впливу через держав-членів буде вкрай важко.

Не сприятиме швидкому прогресу і вимога щодо закриття проміжних бенчмарків для розділів 23-24 перед відкриттям будь-якого іншого розділу acquis. Наразі ще невідомо, якими саме будуть ці бенчмарки, оскільки вони значною мірою будуть синхронізовані з майбутньою дорожньою картою щодо верховенства права, і саме від їхнього впровадження залежатимуть переговори в цілому.

Враховуючи досвід із вступними бенчмарками, за якими Єврокомісія очікує на плани заходів від самої України, ймовірно, що проміжні бенчмарки також погоджуватимуться спільно.

Тому важливо, щоб Україна скористалась цією можливістю і запропонувала чіткі, реалістичні вимоги з адекватним дедлайном для виконання та вимірюваним прогресом. Від цього значною мірою залежатиме динаміка переговорів про вступ в ЄС загалом.

Крім того, слід пам’ятати, що

наразі пропонована переговорна рамка для України є лише проєктом, який мають погодити держави-члени.

Ймовірно, це станеться у червні цього року, після виборів до Європарламенту.

До цього моменту будь-які положення рамки можуть бути змінені, чому можуть посприяти результати виборів, а також загальна геополітична напруженість у зв’язку з повномасштабною війною РФ.

Автори:

Дмитро Ливч, співзасновник Центру економічного відновлення, голова правління ГО "EasyBusiness"

Іван Нагорняк, кандидат політичних наук, керівник євроінтеграційного напряму ГО "EasyBusiness" та Центру економічного відновлення

Марія Шаламберідзе, старша аналітикиня Центру економічного відновлення