Байден, конфискуй! Какие последствия будет иметь решение Конгресса США об отчуждении российских активов

Поруч із виділенням Україні далекобійних ракет ATACMS одним із найбільш обговорюваних пунктів пакета допомоги Україні, схваленого минулого тижня Конгресом США, стали норми, які наділяють президента повноваженнями щодо конфіскації російських активів.

Ще донедавна здавалося, що ці норми REPO – законопроєкту про конфіскацію російських активів (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity), який був внесений до Конгресу ще влітку минулого року, не мають високих шансів на ухвалення.

Успіх став можливий як завдяки активній адвокаційній кампанії, так і через потребу в символічній гарантії, що фінансування України не буде здійснюватися лише за рахунок американських платників податків.

Однак якщо ефект від ATACMS ми зможемо побачити вже найближчим часом, то реалізація REPO потребуватиме більше часу.

США повертають лідерство

Попри гучні заголовки й очікування, важливо пам’ятати: нове законодавство створює механізм конфіскації, а не автоматично конфіскує російські активи.

Логіка REPO ґрунтується на вже загальновизнаному підході, що конфіскація російських суверенних активів буде легітимним контрзаходом згідно з міжнародним правом для протидії РФ та гарантування відшкодування Україні.

Згідно з ухваленим минулого тижня законом, президент США наділяється повноваженнями конфіскувати суверенні активи РФ та передати їх на рахунок Фонду підтримки України (Ukraine Support Fund). 

Згодом ці активи за рішенням державного секретаря США можуть бути передані майбутньому міжнародному компенсаційному механізму, використані для відновлення України або ж передані їй як гуманітарна чи економічна допомога.

Конгрес своєю чергою наділений повноваженнями блокувати рішення держсекретаря про передачу активів.

Ці механізми повинні діяти протягом п'яти років або ж до моменту згоди Росії на виплату відшкодування Україні.

Схвалення цього механізму, ймовірно, стало компромісом у ході дебатів у Конгресі щодо підтримки України.

Для республіканців його ухвалення може бути певною політичною гарантією, що в майбутньому тягар підтримки України не лежатиме повністю на американських платниках податків. А для демократів – контраргументом щодо нерішучості адміністрації Байдена у протистоянні з Росією.

Але найголовніше, що створення цього механізму офіційно декларує лідерство США в напрямку конфіскації російських активів.

Та чи будуть інші союзники України наслідувати приклад Штатів, питання поки відкрите.

Побоювання від союзників

Рішення Конгресу США викликало захват в Україні, однак на Заході зустріло максимально стриману реакцію.

Зокрема, президентка Європейського центрального банку Крістін Лагард у своєму коментарі закликала обережно підходити до кроків, "які порушують міжнародний правопорядок, який ви хочете захистити і який ви хочете, щоб Росія поважала".

Причин, через які розпорядники російських суверенних активів (і серед них ключовий – Європейський Союз, під контролем якого перебувають близько $200 млрд з них) не бажають вдаватися до їхньої конфіскації, є багато, і значна частина з них пролунала в останній тиждень.

Є причини економічні – побоювання за майбутнє світової фінансової системи і долю активів європейського бізнесу в РФ. Є й політичні – бажання використовувати заморожені активи як важіль у процесі майбутнього політичного врегулювання.

І є навіть історичні – створення прецеденту, який дозволить іншим державам приймати рішення про конфіскацію активів, наприклад, Німеччини чи Японії, в рахунок збитків часів Другої світової війни. Попри зовнішню ліричність, ця причина є серйозним контраргументом, про що йдеться і у свіжій статті Wall Street Journal.

Зрештою, в самому Вашингтоні протягом останнього року теж лунало багато побоювань.

Також говорили, що цей прецедент може бути використано для конфіскації активів Ізраїлю за операцію в секторі Гази, та звучали побоювання щодо можливого наділення такими повноваженнями Дональда Трампа в разі обрання його президентом США.

І хоча прийняття REPO є потужним сигналом, можна спрогнозувати, що найбільш реалістичні рішення щодо майбутнього російських активів будуть ухвалені на червневому саміті G7 в італійському місті Бриндізі. 

І ці рішення стосуватимуться не конфіскації, а використання російських активів в інтересах України. Це може бути як випуск "репараційних облігацій" під заставу, активів, так і давно обговорювана передача Україні частини доходів від них.

Але за будь-якого розвитку подій Україні доцільно більш ретельно опрацювати й власне бачення долі цих активів.

Проміжна перемога

"Конфіскація активів може бути одним з альтернативних планів забезпечення України системною підтримкою", – так минулого тижня ухвалення закону про конфіскацію російських активів прокоментувала співзасновниця Міжнародного центру української перемоги Олена Галушка.

Логіка цієї заяви є зрозумілою: в умовах тривалої війни Україна потребує все більшої фінансової підтримки, та й положення закону REPO допускають такий розвиток подій. Однак така постановка питання викликає і певні суперечності.

Як першочергова мета конфіскації російських активів ще з весни 2022 року декларувалося відшкодування збитків, заподіяних агресією РФ. Своєю чергою це ускладнює використання російських активів для фінансування економічних, гуманітарних чи воєнних потреб.

Таке використання російських активів поставить під ризики виплату компенсацій, принаймні в найближчій перспективі. Цей аргумент варто мати на увазі українському уряду у формуванні чіткої стратегії майбутніх дій – у першу чергу, в інтересах постраждалих від російської агресії.

Ухвалення закону REPO точно є таким успіхом і важливим кроком до справедливості для України.

Однак це не означає, що активи вже конфісковані – відповідні рішення лише можуть бути прийняті й при цьому враховуватимуть побоювання, які існують всередині США і на міжнародному рівні.

А попередня практика конфіскації приватних активів російських олігархів не є надто переконливою – за два роки війни було конфісковано і передано Україні лише $5,2 млн.

Тому базовою стратегією залишається спільне рішення щодо долі цих активів з боку "Групи семи", яке, ймовірно, ще не передбачатиме саме конфіскацію.

Та й сама Росія не сидітиме склавши руки. Як заявив речник Кремля Дмитрій Пєсков: "Перспективи для судового оскарження (конфіскації російських активів) будуть широко відкриті. Росія скористається цим і буде нескінченно захищати свої інтереси".

Висловлюючись популярною зараз серед публічних діячів футбольною термінологією, ми виграли тайм (ще навіть не матч) групового етапу і ще не гарантували вихід в плей-оф. А проміжний фінал, можливо, буде у червні на саміті G7.

Автор: Іван Городиський, 

кандидат юридичних наук, директор Центру Дністрянського

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза III: адвокація кроків задля гарантування сталої стратегії компенсації"