Защитят ли Украину "соглашения по безопасности", которые Зеленский подписывает со странами НАТО

Забезпечити оборону України зараз, під час повномасштабної війни, та посилити її безпеку в майбутньому – ця задача перетворилася на одну з ключових не тільки для офіційного Києва, а й для Європи загалом. Але питання про те, як це найкраще зробити, не має однозначної відповіді, спільної для всіх гравців.

Україна визначила своєю метою членство в НАТО. Ця мета, як відомо, зафіксована у Конституції та має широку підтримку в суспільстві. От тільки окремі члени НАТО, а в першу чергу США та Німеччина, поки не готові до такого кроку і у близькій перспективі не мають наміру схвалювати формальне запрошення України до членства.

Тобто ця мета лишається, але просто зараз вона не матиме впливу на реальність.

У пошуку тимчасових альтернатив членству в НАТО з’явилася ідея безпекових договорів. На полях саміту Альянсу у Вільнюсі з’явилася декларація G7, до якої зрештою доєдналися 40 країн: усі вони взяли або готуються взяти на себе зобов’язання у форматі двосторонніх договорів надавати безпекову підтримку Україні.

До 30 травня Україна підписала 15 таких договорів, із зобов’язаннями щодо не менше 26 млрд доларів військової та фінансової підтримки на цей рік. Попереду – кілька важливих угод, у тому числі з державами за межами Європи (наприклад, Японією).

Також близькі до підписання угоди із США та з Польщею.

Основна ідея цих договорів – підсилити Україну настільки, щоб вона була здатна захистити себе та стримати можливу подальшу агресію РФ, причому згодом двосторонні договори можуть об’єднати у багатосторонній механізм. Ця модель, що отримала назву Kyiv Security Compact, була представлена групою Єрмака-Расмуссена у вересні 2022 року, і зараз нарешті дійшло до її втілення.

"Новий Будапешт" чи ні?

В Україні нерідко можна почути порівняння цих договорів з сумнозвісним Будапештським меморандумом – мовляв, вони нічого не варті з точки зору захисту України від російської агресії.

Але така думка не відповідає реальності.

Ці двосторонній безпекові угоди докорінно відрізняються від Будапештського меморандуму. У Будапешті країни-підписанти взяли на себе негативні зобов’язання, тобто пообіцяли не атакувати Україну, не чинити на неї економічний тиск тощо. Натомість у нових безпекових угодах наші партнери беруть на себе позитивні зобов’язання, тобто обіцяють розбудовувати оборонні спроможності Україні та надавати допомогу в разі подальшої агресії.

Утім, є і обґрунтовані претензії.

Так, справедливою є критика, що у договорах йдеться про допомогу Україні у самозахисті, а не про те, щоб надіслати в Україну власні збройні сили. Між тим цього може виявитися недостатньо, щоб відбити агресію РФ.

Люди, причетні до розробки Kyiv Security Compact, пояснюють, що цей підхід розроблявся за інших умов, коли багато хто покладав надії на контрнаступ 2023 року, а перемога України здавалася близькою та можливою. Реальність пішла не за цим сценарієм.

До того ж розуміння того, що Україна не має багато шансів стати членом НАТО до закінчення війни, змусило Київ шукали хоч якийсь вихід.

І, нарешті, є обмеження, які накладає неготовність партнерів до російської війни. Захід, на відміну від РФ, не готувався до повномасштабної війни на європейському континенті; не підтримував оборонні витрати на належному рівні; армії та потужності оборонної промисловості скорочувалися багато років поспіль, натомість політики концентрувалися на контролі над озброєнням.

По суті, багато європейських країн покладалися на захист США.

Зараз Європа переживає болючий етап пробудження. Хоч і повільно, вона починає усвідомлювати власну вразливість. Приходить розуміння того, що США сконцентровані на протистоянні з Китаєм та мають велику кількість зобов’язань по всьому світу, а тягар вирішення європейських проблем покладають на саму Європу.

Разом з тим, як вже зазначено, договори точно не є порожнім звуком.

Партнери України в цих документах, як правило, беруть на себе зобов’язання на 10 років. На тлі затяжної війни це важливо, бо підважує розрахунок РФ на те, що Україна швидко видихнеться.

Що змінять безпекові угоди?

З практичної точки зору втілення цих угод дозволить розбудувати спроможності України та посилити її сумісність з арміями країн НАТО.

Хоча договори дещо відрізняються країна від країни, їхня загальна рамка, прописана в декларації G7, включає в себе:

• допомогу у сфері безпеки та сучасного військового обладнання на суші, в повітрі та/або на морі (кожна держава робить наголос на тій галузі, де вона є сильною), а також через посилення оперативної сумісності з партнерами по НАТО;
• розвиток оборонно-промислової бази України;
• навчання українських збройних сил;
• обмін розвідданими;
• підтримку ініціатив з кіберзахисту та стійкості, в тому числі для протидії гібридним загрозам.

Та є ще одна підстава для справедливої критики цих угод:

країни-підписанти беруть на себе політичні, а не юридичні зобов’язання.

Договори не проходять процедуру ратифікації; як кажуть, таке рішення зумовлене необхідністю пришвидшити їхнє підписання і убезпечитися від затримок через складні внутрішні процедури, у тому числі – стосовно майбутньої угоди із США

Це однозначно робить наші угоди вразливими до політичних змін у країнах-підписантах. Але, по-перше, західна правова культура відрізняється від української. Підписання договору не відбувається без наміру його виконувати. По-друге, під час підготовки до підписання ці договори пройшли певний шлях всередині західної бюрократії, налаштувавши її на відповідний лад. По-третє, у низці "потенційно проблемних" країн договори після підписання винесли на обговорення і політичне схвалення у парламенті. Це не тотожне ратифікації, але теж додає більше певності у тому, що угоди будуть виконувати.

До слова, західні підписанти сумнозвісного Будапештського меморандуму (який також не проходив процедуру ратифікації) виконали свої зобов’язання за цим документом. Проблема в тому, що їхні зобов’язання, за великим рахунком, обмежувалися "ненападом" та обов’язком "провести консультації" у разі, якщо хтось нападе.

Нові безпекові угоди, як вже йшлося вище, передбачають принципово інші дії партнерів України.

Що є альтернативою договорам

Україна наголошує на потребі свого членства в НАТО, що передбачає її долучення до системи колективної безпеки.

Разом з тим не можна не помічати, що за умов гібридної війни НАТО стикається з викликом через те, що рішення ухвалюють лише консенсусом, і достатньо одного голосу "проти", щоб цей консенсус заблокувати.

У тому числі це стосується розширення Альянсу, і ми це бачили на нещодавньому прикладі руху Швеції до членства. Для України це означає, що навіть отримавши запрошення у майбутньому, вона може опинитися у ситуації, коли одна з країн блокує її членство і колективний захист за статтею 5. Для Росії таке "запрошення без членства" може стати стимулом для подальшої агресії.

НАТО – це не благодійна організація, яка приходить на захист слабкого. НАТО – це організація колективної безпеки, і одне з зобов’язань її членів – бути готовими до самозахисту. Але оскільки багато років поспіль чимало європейських членів Альянсу цього принципу не дотримувалися, зараз обороноздатність переживає не найкращий час.

Достатньо згадати нещодавнє дослідження, яке засвідчує, що НАТО має лише 5% необхідних засобів ППО для захисту східного флангу в разі повномасштабної війни.

Зараз до держав-союзників приходить усвідомлення реальної ситуації, а також розуміння того, що найкращим захистом стала би військова перемога України. Про це прямо говорить генсек НАТО Єнс Столтенберг. І навіть керівництво США, яке старанно уникало згадок про перемогу України, почало оперувати цим терміном – ми почули це від держсекретаря Ентоні Блінкена під час його візиту в Україну.

Однак основна реакція НАТО на виклик війни є саме такою, яка має бути в оборонного альянсу, чия основна мета – захист своєї території. Захист і оборона держав-членів і надалі лишатиметься пріоритетом для Альянсу.

В такій ситуації Україні важливо використовувати наявні практичні інструменти. Не критикувати та не відкидати підписані договори, а шукати можливості їх посилення. Можливо – через багатосторонні формати. Це не лише допоможе Україні зміцнити свої спроможності, а й надішле партнерам сигнал, що Україна серйозно ставиться до самозахисту, а не тільки розраховує на іноземну допомогу.

Ці договори не можуть зупинити агресію РФ.

Але вони створюють підґрунтя для співпраці у галузі підвищення спроможності України.

Важливо також пам’ятати, що йдеться не про альтернативу між безпековими договорами та членством у НАТО (яке на сьогодні Україні ніхто не пропонує). Альтернатива полягає між наявністю двосторонніх договорів та їхньою відсутністю.

Разом з цим, виконання цих угод жодним чином не заважає Україні продовжувати лобіювати свої нагальні потреби, так, як вона це робить зараз. У тому числі – щодо свого вступу до НАТО у майбутньому.

Авторка: Юлія Каздобіна,

Рада зовнішньої політики "Українська призма", Stockholm Center for Eastern European Studies.