Кривое зеркало Орбана. Почему Украина не должна выполнять часть требований Венгрии
Питання прав меншин – цілком очікувано – постало на порядку денному переговорів України про вступ до ЄС ще до їхнього офіційного запуску.
Україна – далеко не перша держава-кандидат, яка із цим стикається, тож варто розібратися, якими є реальні вимоги Євросоюзу. Адже дійсно, перед вступом необхідно, по-перше, узгодити національне законодавство з правом ЄС (у тому числі у цій царині), а по-друге, заручитися політичною згодою усіх держав-учасниць.
З останнім найскладніше.
"Європейська правда" вже розповідала, що Угорщина висунула низку вимог, які потребують від України зміни національного законодавства.
Ця стаття пояснює, наскільки правомірними є такі вимоги Угорщини, як на це варто відповідати Києву і як ми можемо відстоювати свою позицію у діалозі з ЄС, не підважуючи при цьому національні інтереси України.
Вступ до ЄС – не привід вимагати від України що завгодно
Перш за все, треба наголосити: перед тим як Україна стане повноправним членом ЄС, ми дійсно маємо запровадити у своє законодавство усі положення так званого acquis communautaire, тобто права Євросоюзу, обов’язкові для держав-членів.
Але річ у тім, що у Євросоюзі немає цілісних законодавчих рамок щодо нацменшин. Винятком є лише точкові акти acquis щодо протидії дискримінації, політики щодо ромів тощо.
Угорщина раніше намагалася просунути на рівні ЄС своє бачення політики щодо меншин, але отримала відмову інших держав-членів. Це навряд чи зміниться в осяжному майбутньому, адже у європейських державах політиках щодо національних меншин є надто відмінною.
Ця ситуація може видаватися дивною.
З одного боку, дотримання прав меншин є однією з ключових вимог до держав-кандидатів; з іншого – ці вимоги у ЄС не формалізовані.
Через це в оцінці того, чи має держава необхідний рівень захисту нацменшин, ЄС покладається передусім на норми та інструментарій Ради Європи. Йдеться передусім про Рамкову конвенцію про захист національних меншин (далі – Рамкова конвенція) та Європейську хартію регіональних мов або міноритарних мов (далі – Хартія). Перша покликана надавати правовий захист національним меншинам, а друга фокусується на мовному розмаїтті як культурному спадку Європи.
Саме на них мала би базуватися дискусія України з Угорщиною у питаннях національних меншин.
Окрім цих зобов’язальних інструментів є й так зване м’яке право: стандарти і найкращі практики в межах Ради Європи та ОБСЄ.
Та, на жаль, під тиском Угорщини українська сторона замість аналізу своїх міжнародних зобов’язань погодилися на підхід "є угорські вимоги, і Україна має їх виконати".
Забудьте про "дзеркальність"!
Від Угорщини часто доводиться чути про принцип дзеркальності чи взаємності у регулюванні прав меншин. Будапешт давно його просуває, а в останній рік – особливо активно.
Однак ідея Угорщини на кшталт "нехай Україна забезпечить окреме парламентське представництво для угорської меншини, як це передбачено в Угорщині для української" не відповідає ні міжнародним стандартам, ні здоровому глузду. Те саме стосується ідеї, яку часом доводиться чути в Україні: "нехай Угорщина забезпечить стільки шкіл з українською мовою викладання в Угорщині, скільки в Україні угорською".
Але попри абсурдність цих пропозицій, вони реально обговорюються.
Їх нерідко підтримують українські політики та посадовці, найчастіше не розуміючи суті питання.
Восени минулого року український уряд та парламент навіть почали працювати над ідеєю перенести в українське законодавство положення угорського та румунського законів про національні меншини – хтось вирішив, що це є шляхом зняти зауваження з їхнього боку. Лунали навіть публічні заяви керівництва ВР. Робота велася всерйоз, і фахівцям довелося довго переконувати у нежиттєздатності й навіть шкідливості цієї ідеї. Хоча для тих, хто знається на меншинному праві, очевидно, що це не спрацює.
Достатньо згадати, що у Румунії профільного закону немає взагалі!
В Угорщині натомість меншинне законодавство є і формально дає представникам нацменшин широкі права – але воно виходить з особливостей цієї держави, що має імперський досвід та давно асимілювала меншини, що жили на її території (чого в Україні немає).
Як наслідок, зараз Угорщина – це загалом моноетнічна держава, де немає територій масового та компактного проживання громад, що ідентифікують себе як не угорців (за винятком ромських поселень). Тому жодна держава-сусідка Угорщини не погодилася на перенесення до себе декларативних норм угорського законодавства – бо там би вони працювали зовсім інакше.
Та й у профільних органах Ради Європи виступають проти "дзеркального підходу".
Зокрема, у п’ятому висновку Консультативного комітету Рамкової конвенції щодо Хорватії (2021 рік) напряму йдеться, що "держави… повинні утримуватися від посилань на взаємність у заявах про захист національних меншин".
Кожна країна має унікальну конституційну та правову систему. У кожної – своя історія, свої колективні травми та тяглість взаємодії між різними ідентичностями, і державна політика має їх враховувати, забезпечуючи необхідні умови для захисту прав осіб, які належать до меншин, в межах існуючої системи.
Зміна конституції під тиском сусідів точно не має бути частиною цього захисту.
Треба також підкреслити: національна меншина не є продовженням держави, де ця нація є титульною. Це один з ключових принципів захисту представників національних меншин – але про нього, на жаль, нерідко забувають. Тобто угорці в Україні не є і не мають сприйматися як "частинка Угорщини" чи продовження її теперішнього уряду (як би йому цього не хотілося).
Угорщина буде тиснути
В угорській конституції з 2012 року закріплена особлива відповідальність уряду за етнічних угорців, що мешкають поза межами Угорщини. Саме на це посилаються угорські посадовці, обґрунтовуючи своє активне втручання у ситуацію з етнічними угорцями в інших державах.
Однак для держав-сусідів угорська конституція – не аргумент.
Насправді цей підхід проблематичний також з погляду міжнародного права, тому у 2011 році Венеційська комісія розкритикувала його. Він не узгоджується з принципом добросусідських відносин – і Угорщині потрібно про це нагадувати.
Ще одна проблема – це системне поширення угорськими посадовцями дезінформації про українське законодавство, у тому числі освітнє. Достатньо згадати, як угорський уряд тривалий час стверджував, що Україна ухвалила закон, який "закриває усі угорські школи". Києву необхідно підіймати це питання на міжнародному рівні, нагадуючи, що посадовці несуть особливу відповідальність за поширення дезінформації та налаштовування громадської думки власного суспільства супроти сусідньої держави.
І питання – не лише у сфері освіти.
Поширеним є міф (до його формування свого часу доклався офіційний Будапешт), нібито угорське невдоволення політикою України щодо нацменшин з’явилося після освітньої реформи 2017 року. Це не так, і політика Будапешта підтверджує, що це лише міф. Так, коли в листопаді 2023 року Україна, готуючись до відкриття переговорів з ЄС, фактично скасувала норми тієї реформи у частині освіти мовами ЄС (тобто і угорською мовою) – виявилося, що і це не задовольняє угорське керівництво.
Насправді ще задовго до 2017 року Угорщина вимагала від України створення територіальної автономії на Закарпатті, запровадження подвійного громадянства (що взагалі не стосується сфери захисту меншин) та окремого парламентського представництва для угорців.
Це – питання, які звучать і нині. Треба готуватися, що Будапешт і надалі їх підійматиме, тому важливо мати контраргументи
В Угорщині кожна з 13 національних меншин (їх перелік закріплений у законодавстві) має право отримати у парламенті по одному пільговому мандату. Як саме це забезпечене на практиці та хто отримує мандат на представлення меншини – окреме питання, що виходить за тематику цієї статті.
А для нас головне те, що вимоги угорців щодо свого "дзеркального" представництва угорської меншини у Верховній Раді є неприйнятними.
Україна не має міжнародних зобов’язань щодо створення окремого парламентського представництва для меншин. Ефективна участь нацменшин у суспільних справах в Україні гарантується через систему консультативно-дорадчих органів, що відповідає нашим зобов’язанням за Рамковою конвенцією. Втім, українському законодавцю слід зважати, що у питаннях, які стосуються національних меншин, такі консультації мають бути обов’язковими.
А ідея парламентського представництва меншин у ВР не лише політична і не втілювана (вона потребує змін до конституції зі схваленням на референдумі), а й тягне купу запитань щодо представленості інших груп. Чи мають бути квоти для меншин, жінок, осіб певного віку, ветеранів, осіб з інвалідністю абощо? Чи пропонується запровадити квоту тільки для угорців? Як бути з представниками більше 100 інших етнічних ідентичностей? Хто, кого і на яких рівнях має обирати та чи дійсно депутат представлятиме меншину?
Права угорців, а не примус Угорщини
Колективні права – це права, які атрибутуються групі, а не індивіду.
Угорщина давно цілеспрямовано просуває ідею колективних прав для захисту меншин і наголошує, що без колективних прав меншини нібито очікує асиміляція. Ці пояснення Будапешта, втім, можна заперечити: більш ефективним для збереження ідентичності може бути підхід, заснований на ідеї індивідуальних прав, особливо в умовах розпорошеного проживання меншини.
Крім того, ідея колективних прав не є ані міжнародним зобов’язанням, ані міжнародним стандартом.
Усі міжнародні документи у сфері захисту осіб, які належать до меншин, в рамках ООН та Ради Європи гарантують права індивіду, а не групі. Ці права індивід може реалізовувати самостійно чи спільно з іншими – що не тотожне ідеї колективних прав.
Натомість є думка, що ідея колективних прав сприятиме так званій тиранії належності до національної меншини, за якої особа вважається належною до меншини та не має індивідуального вибору інших ідентичностей у разі такого бажання.
Угорщині наразі не вдалося просунути свою ідею на рівні Ради Європи та ЄС. Тож вона намагається закріпити цей підхід у правовій системі України, переконуючи, що це – механізм гарантування прав меншин і прав людини загалом.
Та давайте визнаймо чесно: Угорщина не має морального авторитету заявляти про безальтернативність ідеї колективних прав для збереження меншин. Сучасна Угорщина – це авторитарна, неліберальна держава, з неналежним рівнем захисту сексуальних меншин та досвідом асиміляції етнічних меншин.
До того ж закріплення колективних прав може бути передумовою визнання права на землю та автономію і сприяти легшому контролю держави за групою та безправності індивіда.
Тож дискусія на цю тему з Угорщиною неприпустима, та й неможлива.
Що можна (було) зробити інакше?
Вимоги Угорщини можна умовно розділити на дві групи. До першої можна віднести класичні "червоні лінії", про які відомо обом сторонам і які не є ні міжнародними зобов’язаннями, ні найкращими практиками.
До другої – технічні питання, які або Україна могла і мала врахувати ще на етапі розробки профільного закону (як-от використання символіки меншин), або ж які надмірно занурюються в юридичні деталі і не мали би бути предметом політичних двосторонніх перемовин – але стали ними.
Треба визначати, що до певної міри ґрунт для угорської критики створив поспіх з розробкою закону про національні меншини та неврахування досвіду двосторонніх взаємин.
Але навіть якщо угорську критику можна було мінімізувати, уникнути її – нереально.
Для уряду Орбана питання меншин – це лише інструмент, який задає тон політичній грі.
Україні варто змінити свою стратегію у цій грі. Позбутися амплуа учениці-трієчниці та перевести дискусію з "угорських вимог" до "міжнародних зобов’язань Києва". А у втіленні цих зобов’язань насправді Угорщині є чому повчитися в України.
Набагато реальнішим викликом у сфері меншин для України залишається відсутність даних про ландшафт ідентичностей.
Усі законодавчі зміни наразі творяться фактично у ситуації , коли ми можемо лише здогадуватися і про зміни кількості населення, і про те, де і з якими саме ідентичностями люди себе асоціюють. Перепис 2001 року – неприйнятно застарілий, а провести новий неможливий до відновлення територіальної цілісності України та ще впродовж кількох років опісля. Натомість Угорщина продовжує оперувати давно не актуальною цифрою про "150 тисяч угорців на Закарпатті". Це неправда, і про це треба нагадувати.
А також Україні треба пам’ятати, що політика у питанні меншин має враховувати внутрішні процеси і точно не має базуватися на "угорських вимогах", які часом лише підривають суспільне порозуміння, а також – через прирівнювання до нібито "вимог ЄС" – здатні сприяти розвитку євроскептицизму у перспективі. Це серйозний ризик, який в Україні, на жаль, часто лишається неврахованим.
Авторка: Вікторія Халанчук,
випускниця програми дипломатичних студій Оксфордського університету