Правосудие без стимула к изменениям. Что увидел и что пропустил ЕС в своем отчете по Украине
Минулого тижня, 30 жовтня, Єврокомісія опублікувала щорічний звіт щодо всіх держав-кандидатів. Україні присвячено 100 сторінок – немало, але менше, ніж минулого року.
Міжнародні партнери загалом адекватно оцінили, чого нам вдалося досягти, а чого – ні, на шляху до Європейського Союзу, зокрема й у сфері правосуддя.
На жаль, за 2024 рік у реформі судів поступ України був незначним.
Певною мірою через небажання політичної влади приймати потрібні рішення, частково – через брак поштовху з боку міжнародних партнерів (зокрема від ЄС), який часто є вирішальним.
Розбираємо детальніше, що ж стоїть на перешкоді вступу до Євросоюзу і успішному завершенню багаторічної і багатостраждальної судової реформи.
Реформа Верховного суду – на часі
Уже вкотре Єврокомісія наголошує на необхідності очистити Верховний суд (ВС), зокрема знизити наявні корупційні ризики там шляхом вдосконалення перевірки його суддів через декларації доброчесності. Також у звіті чітко зазначено, що потрібно змінити процедуру добору суддів до ВС через нове законодавство і єдині критерії оцінки доброчесності.
Про це говорили ще після масштабного корупційного скандалу з ексголовою ВС Всеволодом Князєвим, але за 2024 рік очікуваних змін не відбулося.
Важливо й те, що цьогоріч Єврокомісія пропонує не лише вдосконалити процедуру перевірки декларацій доброчесності, але й застосовувати її до всіх суддів, не тільки Верховного суду.
Міжнародні партнери очікують, що ці зміни будуть прописані у новому законі, який ухвалять "якнайшвидше".
Власне, втілення цієї рекомендації, без сумніву, має посприяти головній меті реформи – очищенню суддівського корпусу.
Адже, окрім нагальної потреби в оновленні Верховного суду, є ще чимало інших служителів Феміди, яким попередній склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС, такий собі "HR-відділ судової системи") дав можливість завершити оцінювання без належної перевірки доброчесності та професійної етики.
Зокрема, багато суддів апеляційної інстанції пройшли "первинне кваліфікаційне оцінювання" ще до створення Громадської ради доброчесності (ГРД – допомагає ВККС перевіряти доброчесність суддів) за дуже поверхневою процедурою, яка не могла навіть мати наслідком звільнення.
Також у 2019 році ГРД вийшла з процесу оцінювання суддів, заявивши про маніпуляції та ігнорування їхніх висновків з боку ВККС. Навіть за участі в процесі Ради тогочасна ВККС "амністувала" переважну більшість недоброчесних служителів Феміди. З майже 3 тисяч суддів, які пройшли процедуру, звільнили лише 15 суддів.
Звіт не оминув своєю увагою рішення Верховного суду, які шкодять судовій реформі.
Зокрема, йдеться про нещодавнє рішення Великої палати ВС щодо судді Віталія Усатого, в якому, за словами Єврокомісії, "суд відійшов від своєї попередньої практики і поставив під загрозу кваліфікаційне оцінювання суддів за участю Громадської ради доброчесності".
"Завдяки" такому рішенню 180 недоброчесних суддів могли б уникнути кваліфікаційного оцінювання і ймовірного звільнення. Зазвичай у таких масштабних документах не звертають увагу на одне конкретне рішення.
Це демонструє, наскільки резонансною і направду небезпечною є позиція Верховного суду.
Варто додати, що неоновлений ВС може нашкодити не лише судовій, а й решті реформ, які Україна вже здійснила чи ще тільки збирається здійснити на шляху до ЄС.
Черепашачі темпи кваліфікаційного оцінювання і розгляду скарг на суддів
Попри те, що Єврокомісія хвалить відновлення кваліфікаційного оцінювання, вона відзначає його низькі темпи. Передумовою цього все ще є проблеми з доступом до матеріалів досьє для членів Громадської ради доброчесності, про що Єврокомісія окремо наголосила у звіті.
Документ не оминув і питання спроможності самої ВККС.
У звіті йдеться, що зважаючи на значне навантаження на ВККС, спроможність Комісії також слід посилювати, зокрема реформуючи її секретаріат. Громадські організації раніше писали, що така реформа повинна розпочатися зі зміни його керівниці Олени Пономаренко на нового очільника, обраного на прозорому конкурсі.
Єврокомісія також привітала ухвалення спільних для ВККС та ГРД індикаторів.
На жаль, у Брюсселі не побачили важливу проблему.
Йдеться про проблему взаємодії між Вищою кваліфікаційною комісією суддів і Громадською радою доброчесності. Зокрема, там йдеться про "деякі розбіжності в практиках", однак в реальності є велика проблема, що Комісія у багатьох випадках ігнорує або не погоджується із висновками ГРД про недоброчесність служителів Феміди. Зокрема про тих, які "відмазували" водіїв напідпитку, деяких суддів Майдану, академічно недоброчесних тощо.
З огляду на те, що це все несумісне з посадами суддів у країнах Євросоюзу, дуже дивно, що щойно перезавантажений з чималими спільними зусиллями України і ЄС орган заплющує на це очі.
Якщо Вища кваліфкомісія суддів і далі залишатиме явно недоброчесних суддів на посадах, то повного очищення системи можна не очікувати. Тож хотілося би бачити від Єврокомісії більше чіткості у цих питаннях.
Водночас у звіті вони вкотре наголосили, що потрібно провести і завершити кваліфоцінювання усіх суддів ліквідованого Окружного адмінсуду Києва (ОАСК), відомого своїми свавільними і антиукраїнськими рішеннями. Це те, чого вже досить довго чекає й українське суспільство.
Дісталося від Єврокомісії і Вищій раді правосуддя (ВРП).
У звіті відзначають низький темп звільнень суддів і розгляду дисциплінарних скарг та те, що Рада звільнила лише чотирьох служителів Феміди за результатами кваліфоцінювання. Насправді ця цифра є дещо більшою: через кваліфоцінювання та розгляд дисциплінарних справ вже звільнені або ще будуть остаточно звільнені щонайменше 30 суддів. Однак на загальному фоні суспільно важливих і резонансних справ щодо суддів і попри ухвалення Радою пріоритизації їх розгляду ця цифра є все ще катастрофічно малою.
Такими темпами очищення суддівського корпусу практично ніколи не завершиться.
Є певна надія на новостворену Службу дисциплінарних інспекторів, яка от-от розпочне свою роботу і частково зможе розвантажити ВРП – про неї Єврокомісія згадує як про одне з небагатьох досягнень за цей рік.
Але остаточні рішення щодо звільнення недоброчесних суддів прийматимуть саме члени ВРП, тож якщо вони не змінять своїх підходів, і оновлення судової системи, і євроінтеграція України залишаться під великим питанням.
Це також зайвий раз підтверджує, що оновлення ВРП (другий пункт із семи, виконання яких було умовою відкриття перемовин про вступ) склалося не найкращим чином.
Причина цього – суддівська частина Етичної ради (Володимир Сіверін, Юрій Трясун, Лев Кишакевич), яка відбирала кандидатів. Їх, як і деяких інших дуже дивних українських членів комісій, делегувала Рада суддів України (РСУ) – застарілий і корумпований орган, який допомагала створювати судова мафія на чолі з головою ОАСК Павлом Вовком.
Чого ще бракує для якісного поступу в судовій реформі
Через усі рекомендації як щодо судової влади, так і до інших органів червоною ниткою проходить заклик Єврокомісії до залучення незалежних міжнародних експертів у конкурсні комісії для добору кандидатів у судді й органи судової влади.
Саме ця практика допомогла зрушити свого часу судову реформу з мертвого місця. Вона розпочалася з Вищого антикорупційного суду (ВАКС), конкурс до якого проводила Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ – орган, який на 100% складається з авторитетних суддів і прокурорів з країн ЄС та інших партнерів України).
Це і обумовило успіх добору до цього суду.
Далі ця практика, хоч і сильно видозмінена, перейшла на конкурси до Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Конституційний суд тощо. Але тут добір здійснюють іноземці разом з українськими експертами, яких делегують представники "судової мафії" – соратники суддів недоліквідованого Окружного адмінсуду Києва, голова Ради суддів України Богдан Моніч тощо.
Це значно знизило якість таких конкурсів.
З огляду на це варто повернутися, бодай на перехідний період, до моделі, де доброчесність аналізують лише іноземці.
Тобто – без участі представників наших суддівських органів, "судової мафії" та політичних й інших "еліт", зацікавлених у збереженні статус-кво.
Інше проблемне питання – строк повноважень цих міжнародних рад. Зокрема, повноваження Громадської ради міжнародних експертів, яка відбирала ВАКС, спливав у листопаді 2024 року. Не без дискусій, але їх все ж вдалося законодавчо продовжити, однак лише на півтора року, чого все ще може бути недостатньо, щоб завершити два конкурси до суду.
Однак на порозі – інша велика проблема: 1 червня 2025 року завершуються повноваження Конкурсної комісії за участі міжнародних експертів, які обирають членів ВККС.
Їх замінять українці, яких делегуватимуть Рада суддів, Рада адвокатів, Рада прокурорів та Національна академія правових наук України. А досить скоро після того спливають строки дії й інших комісій з іноземцями.
Чим це закінчиться – здогадатися нескладно.
Очевидно, що тут необхідне системне рішення, яке полягало б не у продовженні строків кожної ради ще "на рік або два", а у "прив’язуванні" їхньої дії до досягнення Україною певного етапу, який би свідчив, що іноземці в комісіях більше не потрібні.
Таким може бути, наприклад, прийняття рішення Єврокомісією про готовність України до вступу, або закриття переговорних глав 23 і 24, у яких ідеться про "фундаментальний" кластер – правосуддя і права людини.
Нерідко цю пропозицію критикують противники реформи, мовляв, як це до ЄС вступатиме країна, у якій суддів обирають іноземці.
Це хибна логіка, адже якраз коли Україна буде готова стати членом ЄС, це і означатиме, що міжнародні експерти свою роль виконали.
Що про це думає Єврокомісія? Важко сказати, адже, попри згадку "незалежних експертів" як обов’язкового елемента проведення конкурсів і аналізів у майбутніх реформах, питання продовження мандата чинних комісій вона не піднімає.
Понад те, Єврокомісія у звіті не наполягає, що участь міжнародних експертів має бути 100%, і навіть не наголошує, що голос іноземців має бути вирішальним у разі змішаної комісії.
Ця, на перший погляд, маленька деталь наштовхує на думку:
схоже, міжнародні партнери та Єврокомісія готові пом’якшувати вимоги і відходити від єдиної робочої моделі до більш слабкої.
Така тенденція не тішить з огляду на вже вищезгадані проблеми під час конкурсу до ВРП.
Варто додати, що звіт Єврокомісії є важливим і корисним для вдосконалення на шляху до ЄС, але очевидно, що він не міг вмістити всіх речей, які необхідні для повноцінної судової реформи.
Є ще й інші аспекти, які потребують нагальних змін. Фундація DEJURE спільно з партнерами розробила "Карту судової реформи", де покроково розписала, які ще зміни потрібні для оновлення системи правосуддя в Україні.
Реформа адвокатури та освіти правників
Другий рік поспіль Єврокомісія акцентує на критичному стані адвокатури в Україні та потребі її реформи. У звіті прямим текстом вказано, що держава нічого в цьому напрямку як не робила, так і не робить.
Зазначено, що в межах реформи Україна має перезавантажити органи адвокатури, у першу чергу Національну асоціацію адвокатів України (НААУ), на основі прозорої процедури.
Єврокомісія також згадує, що Вища рада правосуддя досі не отримала двох членів за адвокатською квотою. Причина в тому, що очільники адвокатури, побоюючись втратити владу, уже два роки блокують проведення з’їзду адвокатів.
Це добре. Питання лише, чи спонукатимуть ці формулювання українську владу здійснити в наступному звітному році те, що не вдалося в цьому.
У звіті відзначено прогрес України в реформі правничої освіти, яка залишається пріоритетом ЄС. Цей поступ є вагомим для стану правосуддя загалом, оскільки чим вищий стандарт викладання і кращий рівень підготовки студентів-правників, тим більше професійних і доброчесних кадрів зможуть отримати судова система, прокуратура і адвокатура.
Але для подальшого руху в напрямку євроінтеграції потрібно також здійснити ще низку важливих кроків.
Зокрема, необхідно розділити юридичну освіту та підготовку фахівців для органів правопорядку.
Також Україна має і далі зміцнювати та уніфікувати стандарти юридичної освіти, правила вступу, посилити вимоги до ліцензування юридичних шкіл та фінансування правничої освіти тощо.
Далі буде?
Звіт про розширення має ще одну ваду чи, скоріше, особливість.
Цей документ за форматом є лише загальною рефлексією на те, що (не) відбулося за рік, і не містить ні дат, ні конкретних потрібних Україні речей, які нам не дадуть, якщо ми не виконаємо зобов’язання до певного часу.
Це не спонукає українську владу робити такі непрості, але такі необхідні реформи правосуддя.
Тому критично важливо відобразити усі ці аспекти в інших документах, які вже матимуть певну привʼязку як до часу, так і до певного прогресу.
Тож тут потрібні зусилля з обох сторін: Євросоюзу – чітко з датами і конкретними діями зазначити, що нам ще потрібно зробити, а нам – це реалізувати. Інакше є висока ймовірність, що "законодавча магія" не відбудеться.
Вступ до ЄС – це не просто прапорець, який ми хочемо зірвати на фініші.
Це передовсім розбудова інституцій, у процесі чого Україна повинна стати максимально схожою на інші країни Євросоюзу.
У протилежному разі суть буде підмінена формою, що не принесе ні безпеки, ні стабільності, ні добробуту громадянам, а весь процес вступу буде більше фікцією, ніж реальною зміною, якої прагнуть люди.
Автори:
Михайло Жернаков, виконавчий директор Фундації DEJURE,
Марія Глушко, комунікаційниця Фундації DEJURE