В конце июля члены комитета Верховной рады по вопросам европейской интеграции получили правительственный законопроект "О Национальной программе имплементации Соглашения об ассоциации". Законопроект еще не зарегистрирован в базе ВР и предоставлен депутатам для ознакомления.

Документ определяет механизм выполнения обязательств Украины по реализации Соглашения и описывает соответствующие задачи для органов исполнительной власти.

Авторы проекта включили в текст не только описание того, что нужно будет делать, но и то, в каком состоянии находится та или иная отрасль, какие риски могут сопровождать выполнение обязательств. Следовательно, по этому документу можно оценивать объем европейских реформ, который ожидает Украину в ближайшие годы.

Программа может служить также и инструментом развенчания кремлевских "страшилок" о Соглашении об ассоциации.

В октябре 2013 года я уже представлял замечания к предыдущему проекту такой программы, разработанной правительством Николая Азарова.

Это был очень поверхностный и формальный документ, важный разве что названием и самим фактом своего существования.

Он не содержал никакой конкретики относительно задач, которые должна выполнить украинская власть ради евроинтеграции страны. Дело в том, что текст Соглашения об ассоциации включает в себя большое количество ссылок на право ЕС, с которым Украина должна согласовать собственное законодательство. Поэтому разработка программы требует проведения глубокого анализа актов законодательства ЕС.

Такую работу практически невозможно осуществить, не используя наработки по подготовке подобных программ в других странах, без привлечения международной экспертизы.

А без планов ресурсных затрат - которых не было в документе правительства Азарова - невозможно оценить, насколько реалистично выполнение обязательств.

Хотелось верить, что новое правительство учло ошибки предыдущего. Однако проект от действующего правительства также не содержит ни конкретных шагов, ни описания ресурсов, необходимых для выполнения задач Соглашения.

Известно, что при подготовке нынешнего проекта программы не были задействованы в достаточной степени международные эксперты. Хотя именно их привлечение могло бы помочь в детализации задач.

Часть программы, в которой содержится описание обязательств, разбита на разделы, подобно разделам Соглашения об ассоциации. Каждый из них имеет унифицированную структуру:

• описание текущего состояния в секторе;
• описание задач по имплементации (по сути - секторальных обязательств, взятых на себя правительством при подписании Соглашения);
• описание ожидаемых результатов и возможных рисков.

Такой формат действительно является оправданным для Программы имплементации Соглашения об ассоциации. Но текст закона не должен содержать в себе положений, которые не несут юридического содержания. Например, программа описывает, что и когда осуществляли органы государственной власти, что предполагается делать и каковы риски.

Эту часть нецелесообразно включать в закон, а вместо этого необходимо принять через программный акт Кабинета министров Украины.

В тексте законопроекта необходимо также определить механизм обновления Программы имплементации, чтобы она оставалась актуальной и соответствовала вызовам и через год, и через несколько лет.

Задачи Программы имплементации Соглашения об ассоциации должны явно увязываться с конкретными нормами Соглашения. Для этого каждая задача Программы должна содержать ссылку на конкретную норму Соглашения. В противном случае существует риск того, что часть задач Программы не будет опираться на прямые обязательства и фактически приведет к нецелевому использованию средств.

Учитывая международный опыт, программа должна содержать, помимо описания состояния секторов и обязательств, также и кратко-, и средне- и долгосрочные приоритеты и конкретные шаги по их выполнению на ближайший год.

В нашем же случае похоже на то, что Правительство решило идти по пути наименьшего сопротивления - когда текст программы не содержит разбивку на временные приоритеты, не говоря уже о прогнозах ресурсных потребностей.

В разделе о механизме управления выполнением обязательств сохраняется распыление в распределении обязанностей по европейской интеграции (между Минюстом, Минэкономразвития, МИД). Такая система функционирует в Украине уже долгое время.

Отсутствие единого координационного органа - это одна из ключевых проблем низкой эффективности всего процесса европейской интеграции.

Ведь страны, которые ставили целью тесное сближение с ЕС основывали институты, которые объединяли такие функции, как адаптация законодательства, координация международной технической помощи, мероприятия по подготовке кадров в сфере европейской интеграции, проведения информационно-разъяснительных мероприятий.

Хорошим примером для Украины в этом отношении может служить польский Комитет европейской интеграции, закон о котором было принято еще в августе 1996 года. Среди полномочий Комитета закон определил:

• координацию процессов адаптации и интеграции с Евросоюзом;
• координацию действий по адаптации в сфере правовых институтов, подготовка заключений о соответствии проектов законодательных актов праву ЕС;
• координацию мероприятий в отношении получения и использования иностранной поддержки;
• мероприятия по подготовке персонала по вопросам европейской интеграции.

Поляки использовали централизованный подход к политике европейской интеграции, тогда как мы стремимся к сохранению существующей уже много лет системы распределения полномочий.

Выполнение обязательств по Соглашению об ассоциации требует проведения структурных изменений в органах власти, их перестройки для выполнения новых функций. Это диктует необходимость разработки планов институционального развития и включения их в Программы имплементации.

Тем не менее, в правительственном документе таких планов нет. А без этого Программа лишена чрезвычайно важного качественного компонента.

Сегодня, пока работа над Программой имплементации Соглашения об ассоциации продолжается, следует максимально воспользоваться международным опытом и сделать этот документ таким, который поможет настоящим европейским реформам.

Автор:
Олег Панькевич, заместитель председателя комитета Верховной рады по вопросам европейской интеграции, заместитель председателя ВО "Свобода"