Учитывая современное состояние международных отношений, интересы национальной безопасности для Украины играют едва ли не важнейшую роль. Речь идет не только о контрмерах в ответ на действия агрессора, но и о защите тех отраслей национальной экономики, которые пострадали вследствие кризиса, аннексии Крыма и войны на востоке Украины.

Поэтому если поставить на чаши весов интересы национальной безопасности Украины и ее обязательства в рамках ВТО, то интересы безопасности будут иметь больший вес.

Так, в разное время из соображений безопасности государствами применялись полные или частичные ограничения экспорта или импорта, ограничения свободы транзита, запрет на осуществление финансовых транзакций или замораживание активов определенной страны.

Ярчайший пример – внедрение ЕС, США и другими странами экономических санкций против России. Такие меры, ограничивающие торговлю, де-факто введены из соображений безопасности, хотя и без ссылки на соответствующие положения соглашений ВТО.

Осознанно или нет, но Украина постепенно создает правовую базу для применения мер в интересах национальной безопасности. Вспомнить хотя бы закон Украины "О санкциях" или предлагаемые изменения в Таможенный кодекс относительно обеспечения применения санкций к государству-агрессору (законопроект №2129 от 13 февраля 2015 года).

Совсем недавно президент Украины своим указом утвердил решение Совета национальной безопасности и обороны "О стратегии национальной безопасности Украины", согласно которому экономическая безопасность должна обеспечиваться, в частности, благодаря эффективному применению механизма специальных экономических и других ограничительных мер (санкций).

Поэтому для дальнейшего движения в этом направлении Украине необходимо определиться с приоритетами (например, определить отрасли промышленности, которые пострадали из-за войны), выбрать инструментарий для эффективной защиты и обосновать выбранные мероприятия, не боясь открыть "ящик Пандоры".

Исключения по соображениям безопасности в Соглашениях ВТО

Как известно, исключения не отрицают существование правила, а лишь подтверждают его функциональность. Именно поэтому в праве ВТО есть ряд исключений, которые предоставляют государству определенную маневренность в реализации ее регуляторных функций.

Следовательно, возможность применения государствами мер, которые ограничивают международную торговлю, однако вводятся для защиты интересов национальной безопасности, предусмотрена статьей XXI ГАТТ, а также статьей XIVbis Генерального соглашения о торговле услугами ("ГАТС") и статьей 73 Соглашения о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности ("ТРИПС").

В соответствии с указанными Соглашениями, обязательства государств, взятые в рамках ВТО, не могут быть препятствием в осуществлении любых действий, которые государство считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности, предпринимаемых во время войны или других чрезвычайных ситуаций в международных отношениях.

Однако в случае введения ограничительных мер по соображениям национальной безопасности должны быть учтены определенные особенности.

Во-первых, государство самостоятельно определяет, какие существенные интересы его безопасности требуют защиты.

Как отмечает Пьетро Поретти, эксперт ITFC и бывший юрисконсульт Секретариата Европейской ассоциации свободной торговли (EFTA), история согласования текста статьи ХХІ ГАТТ свидетельствует о том, что в первую очередь ее применение планировалось сузить лишь до исключительных случаев – войны или других чрезвычайных ситуаций в международных отношениях, поэтому применение этой статьи было полностью отнесено на усмотрение государств.

В результате только государство является единственным судьей в определении тех интересов национальной безопасности, которые оно стремится защищать.

Такой подход обусловлен тем, что

обеспечение либерализации торговли не может преобладать над легитимным правом государства на защиту своего суверенитета и национальной безопасности.

При этом стоит отметить, что понятие "безопасности" в этом смысле шире, чем военная безопасность.

Во-вторых, в случае применения исключений из соображений национальной безопасности должен быть сохранен баланс между правом государства на защиту своей безопасности и правами других государств, которые предусмотрены соглашениями ВТО.

Цель соблюдения баланса – недопущение злоупотребления правами, поскольку даже война не является оправданием откровенному протекционизму. Ограничительные меры, завуалированные как исключения из соображений безопасности, на самом деле могут быть введены для ослабления международной конкуренции.

Так, в 1975 году Швеция на основе вышеуказанной статьи XXI ГАТТ полностью запретила ввоз некоторых изделий из текстиля на том основании, что национальное производство существенно сократилось, и в связи с этим существовала угроза оборонным ресурсам Швеции как части ее национальной безопасности. Многие страны поставили под сомнение обоснованность применения статьи XXI ГАТТ. Поэтому уже в 1977 году Швеция отменила такие меры.

Что же касается обязанности нотификации, то среди трех соглашений (ГАТТ, ГАТС, ТРИПС) только ГАТС устанавливает прямую обязанность государства информировать Совет по торговле услугами ВТО о введении соответствующих мер.

Однако принятое в 1982 году министерское решение "О статье XXI ГАТТ" содержит рекомендацию, что "государства-члены должны быть должным образом и в полной мере информированы о торговых мерах, принятых согласно статье XXI ГАТТ".

А не страшна ли Пандора?

Стоит отметить, что государства-члены ВТО чрезвычайно осторожно относятся к статье XXI ГАТТ (и соответствующим положениям ГАТС и ТРИПС). Именно поэтому исключения из соображений безопасности часто именуют "ящиком Пандоры".

Основная причина заключается в том, что за время существования ГАТТ и ВТО ни группа экспертов, ни Апелляционный орган ВТО ни разу не давали оценку правомерности тех или иных мер, введенных в интересах национальной безопасности.

Даже когда введение ограничительной меры из соображений безопасности становилось предметом спора в рамках ВТО, никакого решения по делу вынесено не было.

Так, в 1985 году США ввели эмбарго в отношении Никарагуа (где у власти были коммунисты-сандинисты) на основании статьи XXI:b(iii) ГАТТ.

Спор дошел до стадии рассмотрения группой экспертов, но не был рассмотрен, и решение не было принято, поскольку группа экспертов фактически отказалась рассматривать вопрос правомерности применения США статьи XXI ГАТТ.

В 1996 году президент США Билл Клинтон подписал Helms Burton Acts, который санкционировал торговое эмбарго в отношении Кубы (список мер был очень широким). ЕС, Мексика и Канада выступили против такого решения, но только ЕС передал спор в ВТО. Тогда стало известно, что США намерены применить статью XXI ГАТТ. После этого по просьбе ЕС рассмотрение дела приостановили на 12 месяцев, и стороны якобы урегулировали спор путем переговоров, но на самом деле Helms Burton Acts не был изменен.

Причина того, что члены ВТО "опасаются" вынесения решений относительно исключений по соображениям безопасности, состоит в том, что предоставление правовой оценки со стороны ВТО в отношении таких действий государств могло бы стать опасным прецедентом.

Прецедентом, который может "взорвать" механизм торговых отношений в рамках ВТО.

Поэтому можно констатировать наличие "молчаливого согласия" относительно неприкосновенности права государства применять меры, которые хотя и ограничивают торговлю, однако необходимы для интересов национальной безопасности.

Выводы для Украины

Таким образом, чтобы безопасно открыть "ящик Пандоры", действия Украины должны быть последовательными, логичными и обоснованными.

Для этого необходимо придерживаться довольно простого алгоритма: определить круг существенных интересов (товары или услуги, отрасли промышленности и т. д.), требующих защиты, меры, внедрение которых необходимо в краткосрочной перспективе, и предоставить четкую аргументацию и обоснование. Также надо не забыть донести свою позицию до ВТО.

В случае правильного формирования позиции государства у торговых партнеров Украины не будет возникать вопросов относительно злоупотреблений с ее стороны. А в случае возникновения спора и переноса его в плоскость ВТО статья XXI ГАТТ будет служить надежным щитом для защиты. 

Авторы: 

Татьяна Слипачук, глава правления ОО "Украинский центр содействия инвестициям и торговле" (ITFC)

Александра Бровко, координатор образовательных проектов ITFC