Как избавиться от отходов упаковки? Почему принятия нормативов ЕС недостаточно

Використання товарів в упаковці має одну малопомітну ваду, про яку майже ніхто не замислюється: відходи упаковки накопичуються і, врешті-решт, стають значною екологічною та економічною проблемою.

За статистичними даними, середній обсяг відходів упаковки в європейських країнах становить 140 кг на людину щороку, а найбільший її рівень фіксується в Німеччині та становить близько 200 кг.

Кожен українець генерує не менше 100 кг відходів упаковки, що ставить Україну в один ряд з такими країнами, як Польща та Чехія.

Водночас, на відміну від європейських країн, у нас так і не було створено належним чином працюючої системи поводження з відходами упаковки.

Ще в 1998 році було ухвалено закон "Про відходи", після чого були реалізовані перші спроби створення такої системи. Для національних виробників та імпортерів було запроваджено спеціальний платіж, що передавався державному підприємству-монополісту, на яке було покладено обов'язок на державному рівні забезпечити належне функціонування системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини.

Але непрозорість діяльності такого державного монополіста призвела до того, що система так і не запрацювала. Як наслідок, уряд скасував постанову, якою така система була запроваджена, але так і не запропонував іншого механізму, який дозволив би досягти мети в українських реаліях.

Відтоді депутати зробили кілька спроб прийняти закон "Про упаковку та відходи упаковки" з різними підходами до системи поводження з відходами, але всі вони виявилися невдалими.   

У 2016 році народними депутатами зроблено ще одну спробу та зареєстровано нову редакцію законопроекту "Про упаковку та відходи упаковки" (№4028).

Ініціатори законопроекту зазначили в пояснювальній записці, що він спрямований на гармонізацію законодавства України у сфері поводження з упаковкою та її відходами із законодавством Європейського Союзу та встановлення правових основ для створення в Україні системи роздільного збирання, комплексної перероблення та утилізації відходів упаковки, збільшення обсягів їх використання як вторинної сировини, впровадження європейського досвіду функціонування таких систем.

На практиці це означає, що законодавством України передбачатиметься обов'язок виробників товарів в упаковці займатися збиранням відходів упаковки та їх переробкою.

Схожі системи запроваджено в європейських країнах, і базуються вони на Директиві Європейського парламенту та Ради 94/62/ЄС від 20 грудня 1994 року про упаковку та відходи упаковки, яку розробники законопроекту взяли за основу.

Система поводження з упаковкою та її відходами передбачає можливість виробника самостійно займатися збиранням та переробкою упаковки або ж укласти відповідний договір зі спеціально створеною "організацією розширеної відповідальності", яка візьме на себе обов'язки виробника в цій сфері.

Крім того, система передбачає, що сільські, селищні та міські ради зобов'язані провести конкурс на визначення однієї організації розширеної відповідальності та укласти з нею договір про організацію роздільного збирання, сортування, перевезення, перероблення і утилізації відходів упаковки в певному населеному пункті.

Отже, автори законопроекту пропонують відійти від монополізованої системи одного державного підприємства в цій сфері та дозволити здійснювати цю діяльність невизначеному колу суб'єктів, що повинно сприяти прозорості та конкуренції, а також покращенню екологічної ситуації в Україні.

В цілому законопроект відповідає вимогам Директиви ЄС.

Водночас варто зазначити, що за своєю юридичною природою директиви ЄС є рамковими документами, які визначають мету державного регулювання в певній сфері та загальні механізми її досягнення.

Держави-члени ЄС, а також держави, які мають намір чи зобов'язання наблизити своє законодавство до права ЄС в цій сфері, повинні розробити акти національного законодавства, які мають містити чіткі механізми та процедури, завдяки яким мета директиви буде реалізована в повній мірі та у відповідності до її загальних вимог.

Незважаючи на те, що законопроект розроблено з урахуванням основних положень Директиви 94/62/ЄС, він містить недоліки, які фактично можуть призвести до ухиляння виробників товарів в упаковці від виконання свого обов'язку щодо її збирання, переробки та утилізації.

Наприклад, статтею 8 законопроекту визначено п’ятирічний план норм перероблення та утилізації відходів упаковки, який, наприклад, передбачає, що "виробник товарів в упаковці" зобов'язаний утилізувати 35% відходів упаковки з паперу та картону (в тому числі 30% переробити) в перший рік дії цього закону. Але запропонований проект закону не містить чіткого механізму моніторингу та перевірки наданої інформації про обсяги використаної виробником упаковки.

Отже, якщо при розрахунках будуть використовувати лише інформацію, надану виробниками, то значна їх кількість може скористатися цією можливістю для надання "занижених" показників. Це дозволить "невідповідальним" виробникам продукції заздалегідь "виконати та перевиконати" вимоги щодо перероблення та утилізації відходів упаковки на роки вперед, що жодним чином не відповідає дійсним цілям законопроекту.

Крім того, законопроектом чітко визначено, що обов'язок перероблення та утилізації відходів упаковки покладено на "виробника товарів в упаковці".

Враховуючи реалії України, що заважатиме тим виробникам, які нині безпосередньо здійснюють випуск товарів в упаковці, започаткувати практику продажу всієї виробленої продукції іншому підприємству (яке здійснюватиме свою "господарську діяльність" в тому ж виробничому приміщенні), яке буде повністю самостійно здійснювати пакування товарів?

Це дозволить зняти відповідальність за поводження з відходами упаковки зі свого підприємства та перекласти її на "фірму-одноденку", яку можна замінити на аналогічну в будь-який час, фактично не сплачуючи жодних штрафних санкцій.

Не можна забувати, що аналогічна ситуація може виникнути і у випадку передачі виконання обов'язків виробника на користь організації розширеної відповідальності.

Відповідно до ст. 17 законопроекту, організація розширеної відповідальності має право здійснювати діяльність після надсилання до Мінекології повідомлення про своє створення.

Фактично це дозволяє щороку створювати нові організації розширеної відповідальності, яким передаватиметься відповідальність щодо перероблення та утилізації відходів упаковки, без жодних наслідків для виробника продукції у разі невиконання нею своїх обов'язків.

Варто також зазначити, що в пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що однією з цілей його розробки є створення умов для добросовісної конкуренції між суб'єктами господарювання в цій сфері. Водночас законопроект чітко передбачає, що сільські, селищні, міські ради можуть укласти договір про організацію роздільного збирання, сортування, перевезення, перероблення і утилізації відходів упаковки лише з однією організацією розширеної відповідальності.

Невже ініціатори законопроекту вважають, що таке обмеження сприятиме конкуренції? Чи, може, навпаки - паралельна робота кількох організацій розширеної відповідальності сприятиме зменшенню витрат громади та підвищить якість наданих ними послуг?

Таким чином, незважаючи на те, що запропонований депутатами законопроект відповідає загальним тенденціям європейських країн, він потребує суттєвого доопрацювання.

Адже метою є не повторення норм європейської директиви, а досягнення поставленої мети, що полягає у створенні в Україні дієвої системи утилізації відходів, спрямованої на те, щоб зробити нашу країну чистішою та привабливішою для життя.

А для цього запропонований механізм повинен враховувати практику та реалії українського життя. 

Автор: Руслан Ткаченко, 

голова громадської організації
"Центр досліджень європейського права"

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора