Евроинтеграция в Раде: почему Украина срывает выполнение Соглашения об ассоциации

Украина располагает всеми необходимыми инструментами для адаптации национального законодательства и приведения его в соответствие с нормами европейского права: есть Соглашение об ассоциации, Повестка дня ассоциации, правительство утвердило свой план разработки и внесения соответствующих законопроектов, народные депутаты также вносят евроинтеграционные законопроекты, иногда по одному и тому же вопросу – по несколько альтернативных документов.

Но результат такой активности далек от удовлетворительного: за полтора года принято 50 законов, которые так или иначе имеют отношение к евроинтеграционному продвижению. В целом же, напомним, должно быть имплементировано в национальное законодательство более 350 европейских директив.

Не на каждую директиву нужно принимать отдельный закон, впрочем, и среди уже принятых законопроектов часть не соответствует праву ЕС.

То есть мы делаем шаг вперед, затем, как положено, два шага назад и топчемся на месте.

Отдельные законодательные инициативы евроинтеграционного пакета лежат в Раде по полгода и даже больше. Некоторые из них считаются системными для той или иной отрасли и в то же время являются достаточно спорными, как, например, законопроект об электронных коммуникациях.

А в некоторых сферах, где есть необходимость комплексной реформы, преобразования не происходят несмотря на достаточно высокое качество представленных законопроектов – документы, которые так или иначе касаются охраны окружающей среды, пылятся в ВР, за все время с момента подписания Соглашения об ассоциации принят аж один из них, "О ратификации Протокола о стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" (№ 562-VIII).

На этой неделе на рассмотрение парламента вынесен ряд важных законопроектов, касающихся евроинтеграционных реформ.

Подавляющее большинство этих инициатив соответствует праву ЕС и требует скорейшего принятия, однако есть и противоречивые новации. Остается надеяться, что за политическими баталиями у депутатов все же дойдут руки до рассмотрения документов, приближающих Украину к нормам европейского права.

Улучшение бизнес-климата

Разработаны и поданы в ВР определенные инициативы, которые косвенно касаются вопросов евроинтеграции, однако в условиях кризиса они предлагают воспользоваться эффективным опытом европейских стран и, следовательно, справедливо было бы обратить на них внимание.

Например, проект закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обеспечения реализации права на конвертацию денежных требований к обществу на взнос в его уставный капитал" регулирует вопросы, связанные с формированием уставного капитала обществ с ограниченной ответственностью, и предполагает пересмотр существующих ограничений относительно оплаты уставного капитала путем зачета требований к обществу.

В отличие от действующего законодательства, которое предусматривает обмен требований кредиторов на корпоративные права общества только при банкротстве (ч.1 ст.18 закона Украины "О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом" № 2343-XII), указанным законопроектом

вводится возможность конвертации денежных требований к обществу на корпоративные права в его уставном капитале на любом этапе функционирования общества.

Конвертация прав требования из договора на долю участия в капитале общества является одним из эффективных механизмов реструктуризации его долгов, отвечает интересам как кредиторов, так и должников, помогая последним улучшить финансовое состояние и избежать банкротства.

Одним из недостатков использования такого вида реструктуризации задолженности, как обмен долгов на долю участия в обществе, является возможность размывания долей участников общества с ограниченной ответственностью за счет внесения дополнительных вкладов. Однако риски и последствия этого указанные лица принимают самостоятельно, поскольку изменение структуры уставного капитала невозможно без их согласия (требуется согласие более 50% от общего количества голосов участников общества, ч. 2 законопроекта).

Регулирование деятельности обществ с ограниченной ответственностью выносится на усмотрение стран-участниц ЕС. Впрочем, такой инструмент, как конвертация прав требования из договора на долю участия в капитале (debt-to-equity conversion) как акционерных, так и обществ с ограниченной ответственностью, широко применяется в Великобритании, Германии, Франции, Польши, Швеции.

Примерами использования конвертации прав требования из договора на долю участия в капитале являются Concordia (автобусная компания, в 2005 г. обменяла долг в 160 млн на долю участия компании в 97,5%), Jarvis (строительная компания, в 2005 г. обменяла долг в 350 млн фунтов стерлингов на 95% акций).

Экономическая эффективность использования механизма конвертации долга на долю участия в обществе доказана в зарубежных юрисдикциях.

Заимствования зарубежного опыта использования механизма конвертации положительно скажется на ведении бизнеса в стране и будет способствовать улучшению привлекательности Украины для иностранных инвесторов.

Отдельного внимания требует регулирование отрасли электронных коммуникаций. Приложение XVII-3 Раздела IV Соглашения об ассоциации обязывает Украину осуществить имплементацию ряда актов ЕС, которые устанавливают общие рамки на рынке. Законопроект "Об электронных коммуникациях", который в очередной раз включен в повестку дня заседания Рады, не учитывает значительный объем правовых норм ЕС, а предложенная им концепция регулирования существенно отличается от европейской.

Основными недостатками законопроекта являются, среди прочего, слабые по сравнению с ЕС гарантии защиты прав потребителей, недостаточные гарантии эффективного госрегулирования и обеспечения справедливой конкуренции. В частности, законопроект не вводит эффективного механизма обжалования решений Национального регуляторного органа согласно принципам, регламентированным статьей 4 Директивы 2002/21/ЕС.

Он не гарантирует разграничения компетенции и механизма взаимодействия Национального регуляторного органа и других органов регулирования, полномочия которых связаны с деятельностью в области электронных коммуникаций в свете требований статьи 3 указанной Директивы ЕС.

Законопроект определяет понятие "поставщик электронных коммуникационных услуг с существенным рыночным преимуществом", которым будет считаться поставщик или группа поставщиков, если один или несколько из них осуществляют контроль над другими, доля годового дохода которого на определенном рынке определенных электронных коммуникационных услуг превышает 25% дохода всех поставщиков этих услуг. Однако право ЕС не содержит такого критерия.

При этом Директива 2002/21/ЕС требует определения доминирующего положения на рынке на базе перечня рыночных критериев: состояние спроса, степень насыщенности рынка, сходство долей рынка, характер связей между предприятиями и т.п. Поскольку рыночная ситуация и условия являются категориями, имеющими тенденцию к изменениям, предложенный законопроектом подход является недостаточно гибким, чтобы обеспечить соблюдение справедливой конкуренции.

Законопроект предусматривает оказание государственной поддержки на развитие отечественного производства технических средств электронных коммуникаций, возможность инвестирования за счет государственных ресурсов (статьи 6, 39). Однако поддержка национального производителя в ЕС ограничена правилами, которые регулируют предоставление государственной помощи.

В случае принятия подобных положений законопроекта возникает риск нарушения конкуренции в торговых отношениях с Европейским Союзом, что составляет угрозу для действия зоны свободной торговли.

Экологическая политика не в приоритете

В странах ЕС политике сохранения окружающей среды, здоровья людей, охраны природных ресурсов уделяется первоочередное внимание. Ни один государственный или частный проект не может быть реализован, если он содержит угрозу окружающей среде.

В Украине долгое время этими проблемами никто не занимался, но сегодня возникла приоритетная задача обновления подходов к государственной экологической политике и предстоит начать процедуры оценки воздействия проектов на окружающую среду, установить требования к ним.

Соответствующий пакет законов уже наработан, его предстоит рассмотреть ВР.

Законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины, которые регулируют отношения, связанные с получением документов разрешительного характера (в отношении специального водопользования)" предлагает упростить процедуру выдачи разрешений на специальное водопользование путем внесения изменений в законодательные акты: Водный кодекс Украины и закон Украины "Об охране окружающей природной среды".

Также предлагается: предоставить полномочия по выдаче разрешений на специальное водопользование центральному органу исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере развития водного хозяйства (Государственному агентству водных ресурсов Украины), лишив таких полномочий областные государственные администрации; не относить к специальному водопользованию пользователей, которые используют менее 5 кубометров воды в сутки, кроме той, что используется для производства напитков и бутилированной воды; сократить перечень документов, которые подаются для оформления права специального водопользования.

Следует отметить, что положения законодательства ЕС направлены прежде всего на защиту и сохранение природных ресурсов. Вместе с тем, законодательство ЕС призвано упростить процедуры получения различных разрешений в сфере использования природных ресурсов, унифицировать процедуры их получения и четко установить требования, соблюдение которых является обязательным для получения таких разрешений.

В целом положения законопроекта не противоречат законодательству ЕС, но речь идет лишь о точечных изменениях законодательства.

До сих пор в Украине не внесены концептуальные изменения в законодательство с целью приведения его в соответствие к модели охраны окружающей среды, как это предусмотрено законодательством ЕС.

Подытоживая, стоит еще раз подчеркнуть: если нынешний, слишком медленный, темп рассмотрения законопроектов из евроинтеграционного пакета сохранится, существует риск невыполнения обязательств по Соглашению об ассоциации или же аврального принятия ряда отраслевых системообразующих законопроектов, что скажется на их качестве.

Авторы: Денис Черников, Зоряна Топорецкая, Юлия Хорт,

Парламентская экспертная группа по евроинтеграции

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора