Закончился еще один год, который должен был бы привнести еще больше норм права объединенной Европы в законодательство Украины – речь идет о принятии ряда важных законов, которые сблизили бы Украину и Евросоюз больше, чем безвизовый режим.

Но, откровенно говоря, заметного продвижения по пути модернизации законодательства не происходит.

Всего с момента подписания Соглашения об ассоциации принято около 70 законопроектов, которые так или иначе касаются европейской интеграции, еще 20 стратегических проектов законов откровенно "зависли" в Раде, и, что характерно, эта ситуация фактически законсервирована с начала года – большинство законов принято еще в 2015 году, да и те, что никак не дойдут до сессионного зала, зарегистрированы год-полгода назад.

За период 2014-2016 годов в законотворческой деятельности парламента сложились определенные тенденции использования положений Соглашения и права ЕС, или наоборот – пренебрежения этими положениями. Парламентская экспертная группа по евроинтеграции проанализировала более 400 поданных в ВР законопроектов, касающихся Соглашения об ассоциации, и выявила, что

более 50% законодательных предложений не соответствуют обязательствам Украины или же требуют существенной доработки.

И эта проблема низкого качества законотворческой работы демонстрирует серьезный парадокс: у субъектов законодательной инициативы нет никаких обязательств подавать документы, соответствующие Соглашению, то есть Украина взяла на себя эти обязательства как государство, а отдельные субъекты (депутаты, правительство, президент) – как бы и нет.

Другая проблема – большое количество поданных законопроектов, на сегодня их зарегистрировано в ВР около 5 тыс., хотя еще год назад эта цифра достигала где-то 2,5 тыс. Большинство этих законопроектов направлены на внесение изменений в действующее законодательство.

На практике это означает два риска для евроинтеграционных законопроектов: задержка их рассмотрения в связи с большой загруженностью и риск внесения существенных изменений в будущем.

Есть ряд положений Соглашения, в соответствии с которыми сближение законодательства должно проводиться на основе дорожных карт, что придает процессу определенную логику, системность и предсказуемость.

Из позитивных моментов стоит отметить, что такие карты уже одобрены в сферах финансовых услуг, государственных закупок и санитарных и фитосанитарных мер. В то же время их до сих пор нет в области почтовой связи, морского транспорта и электронных телекоммуникаций.

Еще готовится стратегия в сфере обращения с отходами. Также есть положения Соглашения, которые требуют принятия решений Комитета или Совета ассоциации, то есть двусторонних органов, для определения графика сближения законодательства.

Отсутствие дорожных карт затрудняет поиск эффективного решения.

Например, в сфере обращения с отходами за два года появилось аж 17 законопроектов, и некоторые из них откровенно противоречивы. А Соглашение предусматривает сначала принятие национального плана обращения с отходами.

Очень схожая ситуация сложилась в сфере электронных телекоммуникаций: существует три достаточно дискуссионных законопроекта, а плана реформирования нет.

Вопросы фискальной политики еще более противоречивы: например, уже произошло повышение акциза, якобы на основе Соглашения, как это в свое время преподносил Минфин. Но Соглашение предусматривает, что сначала нужно получить решение Совета ассоциации о графике такого повышения. А его нет.

Даже если Верховная рада сможет принять определенные новации в сферах телекоммуникаций или почтовой связи (соответствующий законопроект правительство уже разрабатывает... без дорожной карты), вполне вероятно, что через 2-3 года придется их менять – потому что они будут противоречить дорожным картам.

Для Украины остается актуальной проблематика правовой определенности и предсказуемости правового поля – Соглашение об ассоциации определило направления, стратегические цели, а инструменты их достижения должны быть предложены уже украинским законодателем. Иначе мы будем постоянно нарываться на критику и непонимание со стороны европейских партнеров.

В частности, одним из проблемных является вопрос инвестиционных стимулов: в парламенте есть почти 40 законопроектов о предоставлении налоговых и таможенных льгот, создании специальных экономических зон, территорий приоритетного развития, поддержке отдельных предприятий.

Абсолютное большинство этих инициатив не соответствует Соглашению и правилам ЕС, хотя Соглашение устанавливает более прозрачный и подотчетный режим использования государственной помощи субъектам хозяйствования.

Если отдельные из этих 40 законопроектов станут законами, то вероятно, их придется менять уже в течение ближайших нескольких лет. А налоговые стимулы нужно планировать по крайней мере на 5-10 лет.

Гипотетически Украина может принимать те законопроекты, которые не соответствуют обязательствам в рамках партнерства с ЕС, если сроки их исполнения еще не наступили. И дискуссия о том, что выгодно, а что нет, на национальном уровне тоже полезна.

Однако эта дискуссия должна иметь институциональные рамки. Пока аргументы "за" и "против" распространяются больше в медийном пространстве, чем в парламенте. В этом контексте

хочется вспомнить и два заветированных президентом закона – о стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду.

На самом деле ситуация могла бы сложиться иначе, если бы аграрное лобби не просто заблокировало эти важные инициативы, а пыталось найти компромисс в пределах опять же обязательств, которые взяла на себя Украина.

Обращает внимание тот факт, что по Соглашению в 2017 году наступает срок, когда должно быть изменено законодательство в таких сферах, как транспорт, окружающая среда, здравоохранение. Есть соответствующие обязательства – они отражены в планах имплементации правительства. Есть ли шанс выполнить их вовремя?

Недавно комитет ВР по вопросам транспорта рекомендовал вернуть на доработку большой законопроект в сфере автомобильного транспорта (№4683). К документу, который разрабатывался долгое время, возникли замечания по терминологии.

Застряли в Раде и еще несколько законопроектов транспортного пакета, которые касаются железнодорожных перевозок, автомобильного и водного транспорта, стандартов перевозки опасных грузов.

Если в 2017 году имеющиеся тенденции сохранятся и количество законопроектов будет в дальнейшем расти в арифметической прогрессии, парламент окажется неспособен переварить этот вал инициатив.

Сегодня один системный и важный отраслевой закон Рада рассматривает примерно год (от регистрации до принятия в целом). А завтра будет вдвое дольше?

Ситуация могла быть другой, если бы существовал механизм четкого представления позиций сторон – как заинтересованных во внедрении европейских норм, так и оппонентов.

Каждый субъект законодательной инициативы должен был бы подавать вместе с законопроектом юридический вывод относительно соответствия законопроекта международным обязательствам Украины в сфере европейской интеграции.

Надеемся, что эта норма будет должным образом отражена в готовящихся сейчас изменениях в регламент Верховной рады.

Автор: Денис Черников

Статья подготовлена при поддержке Black Sea Trust for Regional Cooperation

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора