Президент Петр Порошенко заявил, что  Украина синхронизирует свои санкции с последними ограничениями США. Это заявление вновь актуализирует вопрос - а готова ли законодательная база Украины к введению санкций?

И это вовсе не праздный вопрос - к сожалению, украинское санкционное законодательство разрабатывалось поспешно. Как результат - существует серьезный риск, что украинские санкции остаются лишь на бумаге.

Все виды санкций

Сначала - небольшой ликбез. Санкции могут принимать различную форму и могут быть как полномасштабными – полностью блокирующие любые виды торговых и финансовых операций с целыми странами, секторальными – которые затрагивают отдельные отрасли экономики и группы лиц, так и адресными – ограничивающие операции с отдельными лицами или компаниями, включая запрет на въезд отдельных лиц, заморозку их активов, финансовых ограничений.

За нарушение международного права развитые страны в отношении РФ преимущественно используют адресные санкции, так называемые, "умные санкции" основанные на списках, которые позволяют более точно фокусироваться на конкретных лицах и группах, представляющих угрозу национальной безопасности, внешней политике или экономике.

Евросоюз вводит санкции в рамках общей внешней политики безопасности по единогласному решению стран-участниц. Администрирование и принудительное исполнение санкций ЕС обеспечивается каждой страной в соответствии с внутренними законодательствами. Европейские санкции обязаны исполнять физические и юридические лица стран ЕС в рамках территории Евросоюза, а также за его пределами, включая самолеты, суда.

В США санкционные программы реализовываются несколькими органами, включая президентские указы. Но, ключевым регулятором санкционных программ является Департамент казначейства, Управление по контролю за иностранными активами (OFAC), которое несет ответственность за обнародование и обеспечение санкционных мер. При этом государственные органы США обладают широкими полномочиями по применению санкций и надзором за их исполнением и привлечением к ответственности.

Трудный опыт Украины

Если в вышеперечисленных странах уже давно существовала правовая база для принятия санкций, то Украине потребовалось время для ее создания.

В 2014 году Верховная рада Украины сделала первый шаг и приняла закон "О санкциях", в соответствии с которым инициируют принятие и отмену санкций президент, Парламент, Нацбанк, Кабмин и СБУ. Санкции принимаются Советом национальной безопасности Украины (СНБО), вводятся в действие указом президента, а в случае секторальных санкций требуется дополнительное утверждение парламентом.

На практике, основываясь на этом законе, принимались исключительно персональные санкции по отдельности для юридических и физических лиц. В опубликованном решении СНБО перечисляются только наименования лиц, вид санкции и срок применения. Примечательно, что в решении не указывается орган, ответственный за реализацию конкретного вида санкции. Но это не исключает существование плана мероприятий по реализации решения СНБО с ограниченным доступом. Вероятнее всего, инициаторы конкретного вида санкций отвечают за их реализацию.

Украинский закон содержит только шесть статей и является рамочным.

В прошлом году в него внесли первые изменения в части запрета Антимонопольному комитету Украины предоставлять разрешения на концентрацию компаний. Также Служба специальной связи и защиты информации Украины пыталась инициировать дополнения к закону еще одним видом санкций.

Ярким примером необходимости усовершенствования украинского законодательства является наличие многочисленных исков в украинских судах и правоприменительная практика санкций, принятых против ряда российских компаний, в частности соцсетей ВКонтакте и Одноклассники, а также Яндекса, которые так и не были до конца реализованы.

Проблема с правоприменением напрямую связана с несовершенным правовым регулированием, отсутствием надлежащих дополнительных полномочий у государственных органов для надзора за исполнением и обходом, а также отсутствием прямой нормы об обязанности физических и юридических лиц Украины исполнять санкционный режим и прямой специальной ответственности за такие нарушения. В украинской практике не было ни единого случая, когда привлекли бы к ответственности компанию или физическое лицо за нарушение санкционного режима, взыскав значительную сумму штрафа, как это происходит в других странах.

В законодательствах многих развитых стран, включая США и ЕС, содержатся положения, предотвращающие обход санкций, включая возможность использования контролируемых дочерних компаний, зарегистрированных в других странах.

Безусловно, украинские санкций по ряду причин не могут быть сравнимы по значимости с такими санкциями. Однако учитывая, что решение СНБО преимущественно основывается на американских и европейских санкциях, нам стоило бы задуматься, как надлежащим образом обеспечить экстерриториальность решений США. А для этого Украине необходима слаженная модель применения и отмены санкций.

Помимо прочего, украинский закон требует улучшения формулировок относительно оснований для принятия и отмены санкций и порядка внесения соответствующих инициатив, а также уточнения и разъяснения некоторых видов санкций.

Например, абсолютно не ясно, что подразумевается под таким видом санкций, как "ограничение торговых операций", и какой конкретный государственный орган каким инструментарием будет осуществлять реализацию, т.е. это лицензирование, квотирование или запрет на заключение контрактов. Это приводит к тому, что украинские компании и физические лица не могут оценить свои собственные риски, не понимая, в чем собственно состоит ограничение в работе с такими подсанкционными контрагентами, и как результат, это может привести к нарушению санкционного режима.  

В то же время всем известно, что Украина в отношении России приняла ряд ограничительных мер в торговле, такие как введение запрета (эмбарго) на импорт определенных товаров из РФ, а также повышение таможенных пошлин до уровня связанных ставок ВТО. Специфика таких ограничений заключается, во-первых, в принятии этих мер самостоятельно правительством в соответствии с законом "О внешнеэкономической деятельности", а не по процедуре закона "О санкциях".  

Во-вторых, в необходимости оперативного принятия ответных мер на действия РФ из-за введения продуктового эмбарго и одностороннего приостановления Договора о зоне свободной торговли от 18.10.2011. Напрашивается вывод, что специальный закон "О санкциях" не обеспечивает оперативную реакцию через прописанную в нем процедуру.

Несовершенное правовое поле сказывается и на сложности защиты лиц, которые случайно попали под санкции, и отмены таких мер.

Речь идет, например, об однофамильцах подсанкционных лиц или лицах, включённых в черные списки по ошибке или недостоверной информации.

Многие юридические фирмы США и ЕС специализируются на национальной безопасности и санкциях, преимущественно проверяя контрагентов клиентов на предмет их наличия в запрещенных списках различных юрисдикций и консультируя относительно санкционных режимов и правовых оснований работы с компаниями, находящимися в зоне риска. В Украине такая практика мало развита и ограничивается лишь определенными формулировками в контрактах, что объясняется отсутствием специальной ответственности за подобные нарушения и потребности клиента в подобных услугах в украинской юрисдикции.

* * * * *

Безусловно, четыре года назад у Украины не было опыта защиты собственной национальной безопасности путем принятия санкционных режимов. Принятый закон "О санкциях" давал возможность хоть как-то реагировать на внешние обстоятельства и агрессию.

Спустя четыре года, понимая все сложности работы в рамках действующего правового поля, появился опыт реализации санкционных режимов, что дает возможность усовершенствования законодательства для оперативного реагирования, прозрачности и уменьшения рисков, связанных с обжалованием в судах.