Энергетический спор ЕС и России: что изменит для Украины решение ВТО
Чи вдасться ЄС знизити залежність від російського газу? Значною мірою це залежить від суперечки, що вирішується у Світовій організації торгівлі.
Наприкінці вересня Євросоюз подав апеляцію щодо деяких висновків, яких дійшла Група експертів у справі "ЄС – Енергетичний пакет" (DS476). Перш за все, що це за суперечка?
Ні для кого не секрет, що протягом тривалого часу ЄС був залежний від російського природного газу. Для того щоб вирішити цю проблему та вдосконалити функціонування внутрішнього енергетичного ринку, у 2009 році було прийнято Третій енергопакет. Європейська комісія вважала, що таким чином стане можливим створення інтегрованого та конкурентного енергоринку ЄС, що є найбільш вигідним способом для забезпечення надійних та доступних енергопоставок для громадян та бізнесу ЄС з можливістю вибору енергопостачальника.
Однак прийняття Третього енергопакету спричинило низку проблем для "Газпрому", який протягом останніх десятиліть інвестував у торгівлю, дистрибуцію газу, трубопроводи та газосховища в ЄС. У зв’язку з цим Росія ініціювала спір у СОТ проти ЄС.
У серпні цього року Група експертів завершила розгляд спору, за результатами чого було опубліковано відповідний звіт. Спробуємо розібратись, яких ключових висновків дійшла Група експертів і чому це важливо для України.
Що вирішила СОТ?
Загалом слід зазначити, що Росія в рамках спору заявила 14 вимог з приводу невідповідності Третього енергопакету тим чи іншим Угодам СОТ. За результатами розгляду справи Група експертів дійшла висновку, що Росія не довела наявність порушень з боку ЄС щодо 10 із заявлених вимог.
Щодо однієї з вимог Група експертів застосувала так званий принцип judicial economy і не розглядала її по суті взагалі.
Втім, три вимоги Росії було задоволено.
Зрозуміло, що в рамках однієї статті просто неможливо детально висвітлити всі вимоги, зважаючи на комплексність справи (сам звіт Групи експертів викладено на 376 сторінках). Саме тому нижче ми зосередимося лише на основних, на нашу думку, вимогах.
Вимога про відокремлення
Ключова скарга Росії стосувалася вимоги про відокремлення, яка передбачає відокремлення виробництва та постачання природного газу від його транспортування. Іншими словами, вона забороняє компаніям одночасно видобувати/продавати та транспортувати газ.
Як альтернативу ЄС запропонував продати свої транспортні мережі (модель "поділу власності") чи віддати їх в управління незалежному оператору (моделі "незалежний системний оператор" та "незалежний транспортний оператор"). При цьому держави-члени ЄС при імплементації Третього енергетичного пакету мали можливість обирати, яку альтернативу застосувати.
У той час як ЄС говорив про те, що основною метою заходу є підвищення конкуренції на енергетичному ринку, Росія вбачала в ньому дискримінацію, спрямовану проти "Газпрому", який і видобуває, і транспортує, і продає природний газ.
На відміну від ЄС, Росія стверджувала, що відповідна вимога обмежує як конкурентні можливості російських газотранспортних компаній, так і самого природного газу російського походження. Згідно з її позицією, вимога про відокремлення є порушенням базового принципу СОТ щодо заборони дискримінації, який закріплений у Генеральній угоді з тарифів і торгівлі 1994 року (ГАТТ) та Генеральній угоді про торгівлю послугами (ГАТС).
Нагадаємо, що вимога СОТ щодо недопущення дискримінації в міжнародній торгівлі базується на двох стовпах: режимі найбільшого сприяння та національному режимі. Загальний режим найбільшого сприяння, відповідно до статті I:1 ГАТТ, спрямований на забезпечення рівних можливостей всіх членів СОТ для постачання їхньої продукції на міжнародні ринки.
Всі товари, що подібні за своїми характеристиками, повинні отримувати однаковий режим сприяння від будь-якого члена СОТ незалежно від країни їхнього походження. Якщо перевага надана певному товару, що походить з будь-якої країни, вона повинна негайно і безумовно бути надана подібним товарам, що походять з територій всіх інших членів СОТ.
Суттю національного режиму, відповідно до статті ІІІ ГАТТ, є те, що всі внутрішні заходи, запроваджені членом СОТ, "не повинні застосовуватися до імпортованих чи вітчизняних товарів таким чином, щоб створювати захист для вітчизняного виробника".
Детально проаналізувавши вимогу про відокремлення, Група експертів не знайшла порушення з боку ЄС. Навпаки, Група експертів зазначила, що "Газпром" продовжує транспортувати більше газу через незалежних транспортних операторів, ніж будь-які інші компанії, що не походять з ЄС.
Виняток щодо інфраструктури
Ще одна скарга Росії стосувалася так званого винятку щодо інфраструктури, передбаченого Третім енергопакетом. Згідно з умовами Третього енергетичного пакету, в разі дотримання деяких вимог газопроводам могли надаватися винятки, зокрема щодо вимоги про відокремлення. На думку Росії, зазначені вимоги по-різному тлумачилися/застосовувалися до газопроводу OPAL, який належав Росії і фактично займав монопольне становище, та до інших газопроводів, що було дискримінаційним.
Зокрема, Росія стверджувала, що винятки щодо інфраструктури, які застосовуються до газопроводу OPAL, більше обмежують міжнародну торгівлю, ніж ті, що застосовуються до газопроводів Gazelle, TAP, Nabucco та Poseidon (належать німецькій, угорській, азербайджанській, австрійській та іншим компаніям).
Проаналізувавши винятки щодо інфраструктури, що застосовуються до OPAL та інших згаданих газопроводів, Група експертів не виявила його "непослідовного" та "дискримінаційного" застосування щодо OPAL. Таким чином, висновку щодо порушення статей І:1 ГАТТ та ІІ:1 ГАТС зроблено не було.
По-друге, Росія стверджувала, що дві вимоги щодо газопроводу OPAL (обмеження 50% потужностей та обов’язковий щорічний продаж "Газпромом" 3 млрд кубометрів газу, що транспортується даним газопроводом) призводять до фактичних кількісних обмежень обсягів імпорту російського природного газу. А це, на її думку, є порушенням статті ХІ:1 ГАТТ.
Група експертів дійшла висновку, що "Газпром" є єдиним підприємством, що підпадає під дію 50%-го обмеження потужностей, оскільки компанія є ексклюзивним користувачем газопроводу OPAL і єдиним імпортером природного газу з Росії через газопровід Nord Stream. Окрім того, Група експертів зазначила, що оспорювані умови впливають на здатність "Газпрому" отримати доступ до транспортних потужностей газопроводу OPAL, незважаючи на те, що існують інші можливості імпортувати російський газ до ЄС.
Тим не менше, стаття ХІ:1 не вимагає підтвердження того, що імпорт певного типу товару повністю обмежений чи заборонений. Щоб довести порушення даної статті, достатньо продемонструвати, що захід обмежує конкурентні можливості імпорту товару як такі. Таким чином,
Група експертів вирішила, що оспорюваний захід обмежує конкурентні можливості для імпорту російського природного газу через газопровід Nord Stream і, відповідно, через OPAL.
Захід щодо сертифікації третіх країн
Даний захід вимагає, щоб власники газотранспортних мереж і оператори, контрольовані іноземними особами, продемонстрували, що їхня сертифікація не поставить під загрозу безпеку енергопостачання до ЄС.
Група експертів дійшла висновку, що сама вимога, як вона передбачена законодавством ЄС, відповідає угодам СОТ. Проте було виявлено порушення у національному законодавстві Хорватії, Угорщини та Литви, що імплементували відповідний захід.
Згідно з висновком Групи експертів, Хорватія, Угорщина та Литва порушили національний режим, передбачений статтею XVII ГАТС, що забороняє дискримінацію між національними та іноземними послугами та їх надавачами. Зокрема, дані країни вимагали провести перевірку з безпеки енергопостачання перед прийняттям рішення щодо сертифікації операторів газотранспортних мереж з третіх країн. Однак відповідна вимога не поширюється на національних операторів газотранспортних мереж.
Для того щоб виправдати порушення, ЄС скористався захистом, передбаченим статтею XIV(a) ГАТС. ЄС стверджував, що даний захід є необхідним для підтримки безпеки енергопостачання на його територіях. Група експертів погодилася з тим, що відповідний захід необхідний для підтримки безпеки енергопостачання в ЄС від загрози потенційного втручання урядів третіх країн, що діють через операторів газотранспортних мереж.
Однак у підсумку захист ЄС був відхилений, оскільки захід був визнаний таким, що не відповідає умовам преамбули статті XIV ГАТС та призводить до свавільної та необґрунтованої дискримінації.
Захід TEN-E
Цей захід передбачає критерії для визначення певних інфраструктурних проектів як проектів загального інтересу, а також надання їм певних пільг.
Знову ж таки, Росія стверджувала, що даний захід дискримінує газ російського походження. Особливий наголос був зроблений на критерії щодо "диверсифікації постачання газу", який, з точки зору Росії, може призвести до зменшення продажів та обсягу транспортування російського природного газу до ЄС, що порушує статті І:1 та ІІІ:4 ГАТТ.
Група експертів встановила, що ключовою метою заходу TEN-E є розвиток інфраструктури, яка спрямована на сполучення деяких держав-членів ЄС з джерелами постачання неросійського природного газу. Іншими словами, оспорюваний захід фактично покладе край залежності Естонії, Фінляндії, Латвії та Литви від російського природного газу.
Таким чином, деякі інфраструктурні проекти будуть визначені як проекти загального інтересу і отримають відповідні пільги тільки тому, що вони розвивають інфраструктуру для транспортування природного газу неросійського походження. Отже, Група експертів встановила, що Захід TEN-E надає більш сприятливі умови для транспортування природного газу будь-якого походження, відмінного від російського, що порушує вимоги статей І:1 та ІІІ:4 ГАТТ.
Хоч ЄС і намагався виправдати дане порушення статтею XX(j) ГАТТ, стверджуючи, що існує серйозний ризик порушення постачання дефіцитного природного газу в ЄС, такі аргументи не виявилися переконливими для Групи експертів.
Значення для України
Рішення у справі DS476 є важливим для України з різних точок зору.
Нагадаємо, що Україна приєдналася до Енергетичного співтовариства і здійснює його імплементацію відповідно до своїх зобов'язань згідно з Протоколом про приєднання до Енергетичного співтовариства.
Хоча багато чого ще залишається зробити на шляху до підвищення енергоефективності та досягнення своєї енергонезалежності, Україна вже має суттєві напрацювання. Одним із ключових досягнень у процесі імплементації Третього енергопакету є закон "Про ринок природного газу" від 9 квітня 2015 року (що передбачає базові засади для функціонування ринку газу, недискримінаційний доступ до ринку газу, вимогу про відокремлення) та закон "Про ринок електричної енергії" від 13 квітня 2017 року (який встановлює вимоги щодо поділу компаній за напрямками розподілу і передачі електроенергії, правила постачання електричної енергії споживачам тощо).
Окрім того, Кабінет міністрів України прийняв постанову "Про відокремлення діяльності з транспортування та зберігання (закачування, відбору) природного газу" від 1 липня 2016 року, що передбачає план реструктуризації НАК "Нафтогаз України" з метою відокремлення діяльності з транспортування та зберігання природного газу. Також законом "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року закладено основу для функціонування незалежного регулятора відповідно до вимог Третього енергопакету.
Зрозуміло, що подальша реалізація зобов'язань України в рамках Протоколу про приєднання до Енергетичного співтовариства до фінального вирішення спору є під питанням, оскільки якщо певні положення будуть оскаржені в СОТ, очевидно, що ЄС змінюватиме Третій енергопакет і Україні доведеться підлаштовуватися під нові вимоги.
По-друге, результати спору важливі для України тому, що Україна відмовилася від закупівлі газу у "Газпрому", і в серпні 2018 року минуло 1000 днів без російського газу. Натомість газ закуповується в ЄС.
Тож чим відкритішим та конкурентнішим буде ринок газу в ЄС, тим краще буде для України.
Ну і наостанок, газ є специфічним товаром, який, незважаючи на стратегічність, поки що залишався поза увагою СОТ. Тож спір DS476 фактично проливає деяке світло на те, як Групи експертів розглядатимуть газ і газотранспортні системи в рамках СОТ.
Однак, безперечно, останнє слово буде за Апеляційним органом СОТ…
Автори висловлюють вдячність Анастасії Колтуновій, помічнику юриста практики міжнародної торгівлі Sayenko Kharenko, за допомогу в підготовці матеріалу
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора
