Новые правила государственной помощи: как и зачем Хорватия изменила систему субсидий для бизнеса

В течение 10 лет Ольгица Спевец возглавляла Совет по вопросам конкуренции Хорватии, а также правительственную делегацию в ходе переговоров по вступлению Хорватии в Европейский Союз.

Этот опыт она использует, работая в Проекте технической помощи ЕС Антимонопольному комитету Украины.

* * * * *

Я начала работу в антимонопольном ведомстве Хорватии в 2003 году, то есть через два года после подписания Соглашения о стабилизации и ассоциации с ЕС. Это было самое начало реформы – антимонопольное ведомство тогда впервые было определено ответственным за государственную помощь в соответствии с требованиями Соглашения.

Начинать работу было трудно – у нас был минимум ресурсов и команда из 4 человек. Первым вызовом стало упорядочение мер поддержки судостроительной отрасли. К тому времени в Хорватии было пять судостроительных заводов, где работало 20 тысяч человек. Все предприятия отрасли полностью зависели от государственной поддержки – получали прямые субсидии, займы под государственные гарантии, – но были экономически неэффективными.

Это означало необходимость их реструктуризации, а также приспособления больших объемов государственной помощи к новым правилам.

Похожая ситуация была в металлургической отрасли. Государство владело двумя металлургическими комбинатами, которые были в свое время приватизированы, но впоследствии снова возвращены в государственную собственность. Они также получали значительные дотации из бюджета и требовали реструктуризации.

Мы не хотели навредить нашей промышленности, лишив ее помощи, но ставили своей целью направить эту помощь на развитие и модернизацию, чтобы сделать заводы более конкурентными.

Другим вызовом была государственная помощь на развитие регионов, пострадавших от войны (война Хорватии за независимость 1991-1995 гг.). Через 8 лет после завершения боевых действий у нас еще оставались районы, где ощущались последствия войны. Правительство внедрило ряд инициатив по поддержке этих регионов, чтобы вернуть туда людей и оздоровить промышленность.

Впрочем, соглашение об ассоциации с ЕС не предусматривало никаких исключений из правил предоставления государственной помощи предприятиям на таких территориях, и поэтому мы должны быть внимательными, внедряя новую систему и одновременно не лишая предприятия доступа к государственной поддержке.

Главное – объяснить правила

Соблюдение новых правил было для нас важным делом, но не менее важно было объяснить чиновникам в министерствах, общественности, почему мы переходим на новые правила и в чем заключаются преимущества новой системы контроля государственной помощи.

Мы делали это с помощью различных средств – организовали брифинги для журналистов, вели разъяснительную работу в СМИ. Мы объясняли, что государственная помощь – это средства граждан.

Если государство поддерживает одну из компаний, это происходит за счет других предприятий и налогоплательщиков. Хотят ли люди поддерживать убыточное предприятие или отрасль, даже если они важны для правительства? Не лучше ли направить эти деньги на развитие науки, образования, здравоохранения?

Реформа системы государственной помощи – это установление четких правил предоставления государственной поддержки.

Конечно, дополнительный контроль за государственными ресурсами по душе далеко не всем чиновникам.

До принятия закона о государственной помощи никаких правил контроля не было. Каждый министр, ответственный за бюджетные ассигнования на определенное направление государственной политики, мог финансировать деятельность предприятий без каких-либо дополнительных объяснений, часто даже без четких юридических оснований или социально-экономического обоснования.

То есть деньги тратились, но никто не анализировал целесообразность и не отвечал за результаты бюджетных расходов. Понятно, что и сообщать о помощи, предоставленной предприятиям, тоже не было необходимости.

Я встречалась с государственными секретарями, с министрами, с представителями парламента. Медленно, в том числе благодаря поддержке Еврокомиссии, нам удалось убедить их в необходимости внедрения новых правил, хотя и не обошлось без горячих дискуссий. В определенный момент некоторые парламентарии даже выступали с предложениями уволить меня, но не смогли.

Я никогда не говорила "нет" государственной помощи, а говорила "да, но все должно быть по правилам". Реформа не лишит вас доступа к государственным ресурсам. И результаты реформы показали, что наша позиция была верной.

Реформы во время кризиса

Основной этап реформы системы государственной помощи в Хорватии начался почти одновременно с мировым финансово-экономическим кризисом.

Накануне кризиса правительство и министерство экономики решили предоставить государственную помощь для реструктуризации нашей судостроительной промышленности по собственному плану. Мы посмотрели на эти планы и поняли, что не можем принять такую ​​помощь, ведь предложенные варианты не были должным образом обоснованы и не гарантировали доходности заводов вследствие реструктуризации.

Для того чтобы сделать окончательный вывод, мы попросили Европейскую комиссию привлечь профессиональных консультантов. Они за несколько недель работы на заводах пересмотрели все производственные процессы и финансовые результаты, подготовили отчеты, которые показали, что предложенные правительством и правлением предприятий планы не соответствуют стандартам экономической целесообразности.

Мы отказали в предоставлении госпомощи, и уже в мае 2008 года правительство приняло решение о приватизации судостроительных заводов.

Первый тендер был опубликован в августе 2008 года, а в сентябре мировые рынки рухнули. Спрос на продукцию заводов снизился на 40-50%, международные инвесторы не спешили вкладывать деньги в ослабленные предприятия.

Одновременно с этим начались трудности в металлургической промышленности – от нас ушел крупный инвестор из Польши, поставив под угрозу работу металлургических комбинатов.

Это было крайне сложное время для экономики и период испытаний для конкурентного ведомства, ведь именно тогда решалось, можем ли мы выполнить свои обязанности и провести реформу системы государственной помощи несмотря на вызовы экономического кризиса.

В целом нам это удалось. Мы нашли отечественных инвесторов для судостроительных заводов и подготовили новые планы реструктуризации, которые были одобрены Еврокомиссией.

В ходе реформы нам пришлось принимать ряд трудных решений, например, по ликвидации одного из судостроительных заводов. Однако эти решения позволили выжить другим предприятиям и создать основу для экономического роста. Наши верфи получили госпомощь на реструктуризацию и инновации, сейчас они развиваются и создают конкурентоспособную продукцию.

Другие отрасли, которых коснулась реформа, после вступления Хорватии в ЕС получили доступ к фондам Евросоюза и государственную помощь по новым правилам, в первую очередь – помощь на развитие.

Последние три года мы наблюдаем экономический рост в Хорватии.

Новые правила государственной помощи позволили нам выделять больше средств на развитие малого и среднего бизнеса, особенно в туристической сфере, а также вкладывать в развитие инновационных отраслей вроде разработки программного обеспечения. Все это стало возможным благодаря кардинальному пересмотру того, как и на что мы тратим государственные средства.

Работа в Украине

Как и в Хорватии, одним из ключевых факторов успеха реформы являются люди, которые работают над ее внедрением. Сейчас команда АМКУ должна стать центром распространения опыта относительно правил государственной помощи, ведь для Украины правила ее предоставления – это совершенно новая сфера.

Впрочем, не стоит ожидать мгновенных результатов даже при условии слаженной и усердной работы всех заинтересованных сторон. Это не революция, а длительный процесс.

Например, реструктуризация судостроительной отрасли у хорватов продолжалась более 5 лет. По собственному опыту могу сказать, что первые результаты внедрения системы контроля государственной помощи Украина почувствует только через несколько лет, когда можно будет определять действительный эффект от перераспределения расходов на развитие и внедрение новых технологий вместо поддержки деятельности убыточных компаний.

Однако уже в ближайшее время решения о направлении бюджетных средств станут более прозрачными.

Начиная с этого года АМКУ будет публиковать ежегодные отчеты о мерах государственной помощи, из которых будет видно, в какие отрасли и насколько эффективно государство направляет финансовые ресурсы. Первый отчет по итогам 2017 года уже появился на сайте Комитета.

Иногда я слышу, что реформу госпомощи будет сложно провести из-за войны. Но опыт Хорватии показывает, что война чаще становится поводом ничего не делать, чем реальным препятствием.

Если в условиях войны одна компания способна приносить прибыль, а другое предприятие в той же отрасли является убыточным, даже получая финансовую помощь, то дело, видимо, не в войне, а в неэффективном управлении бизнесом.

Когда система контроля государственной помощи будет внедрена, исправлять неправильные экономические решения за счет государственных средств станет намного сложнее.

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора