18 лютого Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції публічно презентував звіт про виконання Угоди про асоціацію в 2018 році. Також вперше була представлена кумулятивна урядова оцінка прогресу за період з 2014 по 2018 роки.

Цифри нам усім відомі: за 2018 рік було виконано 52% запланованих робіт, кумулятивний відсоток за останні чотири роки виконання Угоди – 42%.

ГО "Український центр європейської політики" також кожного року публікує свій моніторинговий звіт щодо прогресу у виконанні Україною зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію в частині наближення законодавства в торговельній та секторальній частинах Угоди (глави IV, V та VI).

Наші оцінки відрізняються від урядових.

За зобов’язаннями, які мали були виконанні впродовж 2018 року, прогрес становив 21%, тоді як за чотири роки виконано 24% Угоди.

Втім, це не дивно, оскільки наша методологія є досить жорсткою і передбачає врахування лише реально досягнутого результату, а саме: прийняття повного пакету змін до національного законодавства, що дозволить без перешкод імплементувати на практиці в Україні ту чи іншу норму законодавства ЄС.

Відповідно, ми не рахуємо безліч кроків, які робляться на проміжних етапах, хоча вони, безперечно, також є важливими для виконання того чи іншого зобов’язання в рамках Угоди про асоціацію.

Вже другий рік поспіль між експертами у сфері європейської інтеграції точиться дискусія: чи доцільно взагалі вимірювати виконання міжнародної угоди в цифрах?

Особисто я вважаю, що цифри є простим і зрозумілим інструментом комунікації результатів для пересічних громадян, адже по-іншому складно донести широкому загалу інформацію стосовно того, що відбувається з такими складними секторами, як громадське здоров’я, транспорт, митниця, технічне регулювання тощо, які об’єднані рамкою однієї угоди.

І це дуже добре, що Урядовий офіс розробив власну систему оцінювання, яка, принаймні, вирішує завдання постановки цілей і оцінювання досягнутих результатів всередині уряду.

Наразі не маю змоги зробити детальне порівняння цифр, адже без методології Урядового офісу ця робота не має змісту. У звіті Урядового офісу вона досі відсутня, що досить дивно з огляду на те, що кількісні оцінки прогресу застосовуються ним вже другий рік поспіль.

Оцінюючи ситуацію з виконанням Угоди про асоціацію на основі нашої методології, яка побудована на зобов’язаннях і кінцевих строках їх виконання, зазначених у додатках до Угоди про асоціацію, у 2018 році лідерами у сфері наближення законодавства в рамках Угоди про асоціацію стали лише дві сфери: технічне регулювання (80%) та навколишнє середовище (17%).

Всі інші сфери, такі як транспорт, соціальна політика, заснування підприємницької діяльності та діяльність компаній, отримали нуль відсотків у нашому звіті.

Натомість в урядовому звіті за 2018 рік лідерами є: підприємництво (80%), сільське господарство (86%), технічні бар’єри в торгівлі (70%), соціальна політика та трудові відносини (70%), фінансовий сектор (67%).

Така серйозна різниця у цифрах, вочевидь, пов’язана із застосуванням різних підходів до оцінки прогресу, що можна показати на прикладі сфери соціальної політики (див. нижче). Звіт ГО "УЦЄП" показує прогрес у 0%, звіт Урядового офісу – 70%.

Згідно з термінами, які визначені в Угоді про асоціацію, у 2018 році Україна мала наблизити своє законодавство до п'яти директив у соціальній сфері:

- Директиви № 2000/43/ЄС про реалізацію принципу рівного ставлення незалежно від расового чи етнічного походження; 

- Директиви № 2000/78/ЄС, що встановлює загальну систему рівного ставлення у сфері зайнятості та професійної діяльності; 

- Директиви № 98/59/ЄС про наближення законодавства держав-членів щодо колективного звільнення; 

- Директиви № 1999/70/ЄС про рамкову угоду про роботу на визначений термін, укладену ЄКПС (Європейська конфедерація профспілок), СКРПЄ (Спілка конфедерацій підприємців і роботодавців Європи) та ЄЦРП (європейський центр роботодавців та підприємств);

- Директиви № 91/533/ЄС про обов’язок роботодавця інформувати працівників про умови, що застосовуються до контракту чи трудової угоди.

Наші висновки: за рік роботи українське законодавство не наблизилося до положень жодної із цих п'яти директив!

А ось як цей прогрес оцінено у звіті Урядового офісу:

Що це означає? З точки зору оцінки прогресу у наближенні законодавства наші оцінки майже збігаються. Проте абсолютно не зрозуміло, за яким принципом директиви відбираються для аналізу в 2018 році.

Якщо береться декілька директив із 2017 року, то чому не беруться інші? А за період 2014-2017 років їх має бути 12, а не три, як подається у звіті.

Чому у 2018 році аналізуються директиви, де строк виконання настає аж у 2019 чи 2020 роках? Чому тоді не береться до аналізу повний пакет зобов’язань за ці періоди?

Без відповідей на ці питання неможливо зробити навіть якісне порівняння. Глобальна проблема у сфері соціальної політики, яка впадає в око профільному експерту, полягає в тому, що більшість директив стосуються трудового законодавства, але у нас досі не ухвалений Трудовий кодекс. Про які 70% можна говорити?

Я не бачу сенсу робити аналіз інших сфер, адже припускаю, що ситуація буде дуже схожа – директиви аналізуються за вибірковим принципом. За якими саме критеріями їх обирають – невідомо.

Можливо, коли б методологія була оприлюднена, частина моїх запитань просто знялася би сама собою.

Відсутність методології підриває довіру до будь-яких презентованих кількісних оцінок.

Наостанок хочу звернути увагу на те, що заходи в урядовому Плані імплементації Угоди про асоціацію у багатьох випадках закінчуються на пунктах "забезпечити супровід у ВРУ".

Якщо оцінка виконання Угоди про асоціацію відбувається на основі цього плану, то звіт відображає інформацію не про виконання Угоди про асоціацію в цілому, а про виконання завдань, які стоять перед урядом. А це різні речі.

Виконання Угоди про асоціацію – це забезпечення можливості того, аби адаптована норма працювала на практиці, а те, що відбувається в урядових коридорах – це виключно урядова справа, яка потребує внутрішнього моніторингу та контролю.

Але цього недостатньо, якщо ми говоримо про виконання Угоди про асоціацію в цілому, яке передбачає залучення багатьох інших виконавців та проходження інших етапів.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора