Решение ВТО по "транзитному спору" с РФ стало настоящим ушатом холодной воды для украинских властей.

В долгожданном отчете третейской группы по результату рассмотрения ключевого дела DS512: "Россия – меры в отношении транзита" было указано, что действия России удовлетворяют всем требованиям для применения ограничений.

Следовательно, блокирование украинского транзита в страны Средней Азии, по мнению ВТО, не является нарушением РФ обязательств, принятых при вступлении в эту организацию.

Несомненно, спор был очень сложным, и Украина не достигла поставленной цели. Однако не стоит упрекать государство за возможность защитить свои интересы, а проигрыш дела не стоит поспешно называть "зрадой".

Попытаемся разобраться, что означает это решение ВТО и что дает Украине шансы на успешную аппеляцию. 

Суть дела

Украина оспаривала ряд ограничительных мер на транзитные перевозки товаров автомобильным и железнодорожным транспортом, введенных Российской Федерацией в период между 2014-2016 годами, указывая на их несоответствие отдельным положениям ст. V, X, XI ГАТТ 1994 и Протокола о вступлении РФ в ВТО.

Третий проигрыш в ВТО: какие последствия будет иметь провал в транзитном споре с РФ

Россия не стала доказывать факт соответствия мер принятым обязательствам, а сослалась на норму ст. XXI(b)(iii) ГАТТ 1994 г., позволяющую предпринимать исключительные действия в военное время или в других чрезвычайных международных обстоятельствах в целях защиты существенных интересов безопасности.

При этом российская сторона утверждала, что третейская группа неправомочна (lack of jurisdiction) судить о корректности применения исключения или давать толкование ст. XXI(b)(iii) ГАТТ 1994 г., ограничивая тем самым государства в ее использовании. Россия считала, что третейская группа может лишь зафиксировать факт применения статьи. В обоснование своей позиции РФ указывала, что по самой своей природе третейская группа ОРС ВТО не может обладать полномочиями (terms of reference) для суждений о материи, не являющейся торговой (экономической), а относящейся к сфере национальной безопасности.

Подобная трактовка была поддержана в той или иной мере рядом государств, в частности США, что неудивительно, поскольку именно Вашингтон этим исключением оправдывает свои торговые ограничения на алюминий и сталь, примененные в прошлом году. 

Такой подход открывал широкий простор для злоупотреблений и нес в себе значительную угрозу для эффективного функционирования ВТО.

Европейский Союз, также выступавший в споре в качестве третьей стороны, занял альтернативную точку зрения. По мнению Брюсселя, необходимо применять к рассматриваемой норме принципы добросовестности и соразмерности, определить критерии для ссылок на интересы безопасности и чрезвычайную ситуацию, а также об ограничении дискреции стран-участниц.

Своим толкованием группа установила ряд ограничений дискреции сторон, указав, что применение нормы не может зависеть лишь от воли одной стороны:

1) чрезвычайная ситуация должна носить объективный характер (быть связана с интересами обороны или поддержанием порядка);

2) сроки применения мер должны соответствовать продолжительности чрезвычайной ситуации;

3) понятие "существенные интересы национальной безопасности" относится лишь к защите населения и территории от внешней угрозы либо к поддержанию законности и порядка, хотя его применимость в определенном деле зависит от обстоятельств.

Важнейшим принципом для применяющей стороны является добросовестность, понимаемая как направленность мер на защиту интересов безопасности, а не на избегание обязательств в сфере торговли (недопустимость протекционизма).

Также третейская группа ввела минимальный критерий причинно-следственной связи между мерами и целью. Таким образом, с одной стороны, признается право сторон самостоятельно определять перечень применяемых мер, а с другой - на них возлагается бремя доказывания упомянутой связи.

Третейская группа установила, что ситуация, сложившаяся между Украиной и РФ, носит характер "чрезвычайного обстоятельства в международных отношениях", так как мировая общественность признала наличие элементов вооруженного конфликта в резолюции Генассамблеи ООН. Данная характеристика позволила России ссылаться на существенные интересы безопасности при введении ограничений.

Шансы на аппеляцию

Рассмотрев перечисленные украинской стороной меры, группа пришла к выводу, что она обладает полномочиями для разрешения спора по существу в отношении большинства из них. Анализ обстоятельств дела позволил группе установить, что действия России удовлетворяют всем вышеперечисленным требованиям для применения ст. XXI(b)(iii) ГАТТ в отношении рассматриваемых мер.

Следовательно, Россия не нарушала обязательств, принятых при вступлении в ВТО, и группа оставила ОРС без рекомендаций по изменению ситуации.

Это крайне неприятное для нас решение, но можно ли говорить о "провале" работы правительства?

В таких делах сложно предвидеть выигрыш или проигрыш из-за большого количества рисков.

Украинские власти прекрасно понимали, насколько это дело будет прецедентным и сложным. Не случайно, прежде чем инициировать рассмотрение спора в ВТО, в правительстве консультировались с юристами и нашими международными партнерами.

Поскольку Украина ничего не потеряла, воспользовавшись правом на защиту своих интересов, то в этом деле было бы корректнее говорить, что Украина не смогла выиграть, чем о том, что она проиграла. Принимая участие в спорах, страна имеет возможность влиять на создание тех либо других прецедентов, которые являются основой подобных дел.

Тем более, что решение третейской группы содержит и позиции, создающие для Украины шансы на аппеляцию. 

В частности, было установлено, что если бы действия российской стороны не удовлетворяли требованиям ст. XXI(b)(iii) ГАТТ, Украина могла бы доказать, что меры ответчика не соответствуют положениям первого и второго предложений ст. V ГАТТ 1994, а также параграфа 1161 Отчета рабочей группы о приеме РФ в ВТО. Этот тезис может оказаться значимым в случае пересмотра дела в порядке апелляции.

Украина имеет право подать апелляцию на решение по транзитному спору с РФ в Постоянный апелляционный орган ВТО. По всей видимости, именно так Киев и поступит. По крайней мере, именно возможностью аппеляции в Минэкономразвития и объясняли свой отказ считать это решение проигрышем Украины.

В то же время Украине стоит при принятии решения о необходимости дальнейшего рассмотрения вопроса в Апелляционном органе ВТО координировать свою позицию с ЕС. Не исключено, что недостаточная координация стала одной из причин негативного для нас решения третейской группы.

Как это решение повлияет на ВТО

Это первый случай в истории ВТО, когда спор по поводу ограничений, введенных по соображениям национальной безопасности, не был урегулирован государствами и был полноценно рассмотрен третейской группой Органа по разрешению споров.

Поэтому данное решение стало важным как для ВТО в целом, так и для государств-членов в частности, ведь в его рамках освещена принципиально значимая проблема соотношения интересов международной торговли и национальной безопасности, а также впервые дано толкование ст. XXI (b) (iii) ГАТТ.

Это решение отразится на других спорах, в частности, в деле против США относительно ограничений на импорт алюминия и стали, инициированного Китаем, ЕС, Турцией, Россией, Мексикой и другими странами.

Позиция США в этом деле существенно ослабла, поскольку Вашингтону, вероятно, придётся доказывать объективную "чрезвычайность ситуации" и "добросовестность" при введении мер. А именно – направленность мер на защиту населения и территории от внешней угрозы либо на поддержание законности и порядка.

Однозначно толкование третейской группы существенно ограничило возможности государств для злоупотребления интересами национальной безопасности.

И в этой связи позитивным является и тот факт, что Украина стала полноценным участником реформирования мировой торговой системы, задающей тренды для других членов ВТО. 

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора