Операция локализация: чем опасен выбраный Украиной путь защиты нацпроизводителя
Чи піде Україна на погіршення відносин із ЄС? Тим самим – поставивши під сумнів перегляд Угоди про асоціацію.
Потенційною проблемою у відносинах обіцяє стати законопроєкт №3739, звичайно - у випадку його прийняття.
Законопроєкт передбачає введення додаткового критерію у системі державних закупівель – рівня локалізації виробництва.
Така ідея виглядає досить привабливо, проте реалізувати її зараз вкрай складно – вона суперечить зобов’язанням України перед СОТ та ЄС. По суті, Україна мала б подбати про таку можливість ще до моменту укладення міжнародних зобов'язань в рамках Угоди про асоціацію з ЄС та Угоди СОТ про державні закупівлі.
Україна зобов’язалась надавати доступ до свого ринку державних закупівель на принципах недискримінації та національного режиму відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС та Угоди СОТ про державні закупівлі (GPА).
В обмін на це отримала доступ до зовнішніх ринків 47 держав, включаючи країни ЄС, Велику Британію, США, Японію, Канаду, Гонконг, Сінгапур, Корею та ін.
Підняття цієї проблеми зараз означає для світу, що Україна досі не здатна визначитися, що для неї важливіше: чи то просування експорту до ЄС (для чого треба переглядати Угоду про асоціацію), чи захищати внутрішній ринок державних закупівель.
Тож, спробуємо розглянути, що заважає Україні впровадити локалізацію у держзакупівлях, і чи існують альтернативні шляхи захисту національного виробника.
Увага! Ринок ЄС відкривається
Навіщо взагалі Україна погодилася відкрити свій ринок державних закупівель?
Тут варто нагадати, що Угоду про асоціацію укладали в період існування так званої Тендерної палати України – формально громадської організації, яка тим не менш мала повноваження контролювати усі тендерні процедури.
Як наслідок - всі тендерні процедури проводилися з відрахуванням коштів у приватні структури, а Мінекономіки об'єднувало функції регулятора і органу для оскарження порушень.
Саме тому головним завданням української сторони було забезпечення незалежності та неупередженості розгляду скарг шляхом передачі функцій органу оскарження до Антимонопольного комітету України.
Цієї мети було досягнуто.
Проте чому ж Україні не вдалося добитися рівноцінного відкриття ринку закупівель ЄС?
В той час було неможливо отримати доступ до ринку державних закупівель ЄС не змінивши власну практику всередині країни. Саме тому сторони домовились, що ефективне і взаємне відкриття має здійснюватися поступово та одночасно.
Угодою передбачено, що сторони відкривають поступово свої ринки залежно від рівня адаптації законодавства відповідно до Додатка ХХІ-А до цієї Угоди. Рішення щодо початку наступного етапу відкриття ринку приймається на підставі оцінки якості прийнятого законодавства, а також його практичного застосування.
Така оцінка регулярно здійснюється Комітетом з питань торгівлі.
Як це виглядає на практиці?
Через 6 місяців після набуття чинності Угоди сторони зобов'язались імплементувати стандарти недискримінації, національного режиму, прозорості та пропорційності (ст. 151 Угоди), а також взаємно відкрити доступ до закупівель центральних органів влади.
Через 3 роки після набуття чинності Угоди сторони зобов'язались зблизити і застосувати базові елементи Директиви 2004/18/ЄС та 89/665/ЕЕС, а також взаємно відкрити доступ до закупівель державних, регіональних і місцевих органів влади та державних установ.
Це означатиме, що сторони мають відкрити свої ринки закупівель і надати умови не менш сприятливі, ніж ті, що застосовуються до власних компаній.
Наступний крок з відкриття ринку був запланований на нинішню осінь.
І якщо ми не запровадимо дискримінаційні заходи, то матимемо реальний шанс додатково відкрити для себе європейський ринок держзакупівель.
Саме тому порушення Угоди про асоціацію з ЄС є вкрай небажаним для України.
Проте щодо Угоди СОТ про державні закупівлі не все так однозначно.
СОТ: добровільні зобов’язання Києва
Угода СОТ про державні закупівлі є окремою та необов'язковою угодою СОТ.
Однак, Україна вважала за необхідне прийняти зобов'язання в рамках цієї угоди, що успішно і зробила в 2016 році, сподіваючись на нові можливості для експортерів.
На той момент ринок державних закупівель України не передбачав дискримінації та був відкритим для всіх країн за українським законодавством, а зовнішній ринок сторін угоди був з річним обсягом закупівель близько $1,7 трильйона.
До укладення цієї угоди де-юре, Україна була вправі реалізовувати ідею щодо локалізації, однак не зробила цього.
Ще один цікавий факт – Україна активно використовувала міжнародну технічну допомогу для фінансування української делегації з метою реалізації цієї мети.
Попри те, що угода є базовою, обсяг зобов’язань за нею різний і визначається відповідним розкладом для кожної країни.
Україна прийняла широке коло зобов’язань, наприклад у порівнянні з США, на практику яких посилаються автори законопроєкту №3739.
Варто зауважити, що США у своїх розкладах зобов’язань виключають державні закупівлі у багатьох сферах з-під дії Угоди. А відповідно до Закону США "Про відновлення економіки та реінвестування" від 2009 року, хоч і містяться положення про локалізацію "Купуй американське", та застосовується з урахуванням зобов’язань США, що випливають з міжнародних договорів.
Таким чином, не варто посилатись на досвід США при прийнятті законопроєкту, а варто визнати, що основна проблема України – це відсутність планомірної державної стратегії захисту внутрішнього ринку і наявність балансу з просування експорту української продукції на зовнішні ринки.
Проблема полягає у тому, що Угода про асоціацію з ЄС та Угода СОТ про державні закупівлі, як міжнародні договори мають вищу юридичну силу, ніж закон, який можуть прийняти депутати.
Що робити Україні?
Невідомо в якій редакції буде прийнятий законопроєкт №3739, однак вже є побоювання, що положення останнього можуть бути оскаржені.
Зокрема США, ЄС, Японія та інші країни-сторони Угоди СОТ про державні закупівлі можуть ініціювати процедуру в рамках механізму вирішення суперечок СОТ.
Однак розгляд цієї справи може затягнутись на багато років з урахуванням проблем Апеляційного органу, діяльність якого заблокована США.
У випадку програшу і не приведення українського законодавства до норм СОТ, країни-сторони угоди зможуть призупинити доступ української продукції до власних ринків державних закупівель.
Ймовірність того, що ЄС може оскаржити запровадження локалізації в Україні підтверджується, зокрема, справою DS583, що наразі перебуває на розгляді Органу з вирішення спорів СОТ. В рамках цієї справи, ЄС наголошує на неправомірності встановлення Туреччиною вимог, щодо локалізації виробництва деяких видів медичних препаратів іноземними фармацевтичними компаніями, що призвело до порушення Туреччиною своїх міжнародних зобов'язань в рамках СОТ.
Окрім цього, ЄС може скористатися своїм правом і використати процедуру урегулювання суперечок за Угодою про асоціацію між Україною і ЄС. В сьогоднішніх умовах, ця процедура буде швидшою і дієвішою.
Тим паче, наразі вже ЄС опробовує цей механізм у рамках спору щодо мораторію лісу-кругляку.
У випадку програшу в справі Україна буде вимушена привести власне законодавство до міжнародних договорів, і за цей час втратить імідж, політичну та фінансову підтримку з багатьох питань.
Серед іншого варто очікувати:
1) зупинення виконання наступного етапу з відкриття ринку держзакупівель ЄС для України, яке планувалось на вересень-жовтень поточного року;
2) затягування на роки процесу з оновлення Угоди про асоціацію, особливо торгової частини;
3) розірвання домовленості щодо відкриття ринку електронної комерції ("цифровий безвіз");
4) блокування домовленостей щодо "дзеркального бюджету для України" у рамках участі у Зелений Угоді ЄС;
5) можливий зрив домовленостей щодо політичних рішень у рамках Саміту Україна-ЄС у жовтні 2020 року.
Саме тому депутатам варто не поспішати, доопрацювавши законопроєкт №3739 таким чином, щоб не порушити міжнародні зобов’язання та не нашкодити власному експорту.
На жаль, автори законопроєкту вибрали далеко не найкращий спосіб захисту національного виробника.
Проте підготовка документа до другого читання дає можливість для "роботи над помилками".
В інтересах України провести цю роботу у тісній співпраці із ЄС, щоб захистити себе від можливих негативних наслідків.
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора
