Проблема не только в Украине: почему помощь ЕС теряет эффективность

Міжнародна допомога, яку Євросоюз надає третім країнам, не завжди є ефективною.

Яскраве свідчення цього – пріоритети реформ (верховенство права, незалежна й ефективна судова система, боротьба з корупцією), що з року в рік повторюються у програмних документах і звітах ЄС як щодо країн Східного й Південного сусідства, так і для Західних Балкан. 

Що ж іде не так? І чому десятиліття міжнародної допомоги не приносять 100-відсоткового результату в різних політичних, економічних та безпекових контекстах: від Грузії до Тунісу та від Албанії до Йорданії?

Відповідь – спільні виклики й обмеження.

Спротив еліт і втома

Золоте правило ефективної міжнародної допомоги – місцева участь або ініціатива (local ownership).

В ідеальному світі міжнародні донори мали б фінансово й технічно підтримувати реалізацію стратегій розвитку, які розроблені країною-реципієнтом.

На практиці ж ЄС відіграє лідируючу роль у формулюванні "дорожньої карти" для країн-партнерів. Еліти країн-партнерів погоджуються – але така згода досить часто має риторичний або ж формальний характер.

Отже, спротив місцевих еліт реформам, їхня втома від зобов’язань, разом із втомою ЄС від браку прогресу, роблять проблему хронічною.

Така ситуація наразі характерна для країн Західних Балкан, які отримують допомогу ЄС в рамках політики розширення.

Шлях країн-кандидатів (Сербії, Чорногорії, Північної Македонії та Албанії) та потенційних кандидатів (Косова, Боснії і Герцеговини) триває з 2003 року. Їхній вступ до ЄС, однак, постійно відтерміновується – зокрема, через дедалі помітнішу прірву між формальним виконанням правил ЄС, з одного боку, та браком верховенства права й тісними зв’язками між великим бізнесом і державою, з іншого.

Водночас слабшим, порівняно з минулим десятиріччям, стає вплив громадянського суспільства, і все більше людей мігрують до ЄС.

Відчуваються паралелі? Такий розклад сил і "загубленість" у реформах й перехідних процесах характерні й для України – із двома ключовими відмінностями.

Це, по-перше, брак перспективи членства, який зумовлює незацікавленість еліт у діалозі щодо реформ та розробці стратегій розвитку із широким залученням бізнесу та громадськості.

По-друге, важливий чинник, що "з‘їдає" як місцеву участь, так і ефективність допомоги й помножує втому різних стейкхолдерів – це триваючий конфлікт на Сході Україні.

Водночас, наприклад, у Тунісі зростає місцевий спротив інтеграції з ЄС та допомозі Союзу у зв’язку з перемовинами про глибоку та всеосяжну зону вільної торгівлі (ЗВТ) за моделлю ЗВТ Україна–ЄС.

Зокрема, окремі політичні сили вважають ЗВТ чинником посилення колоніальних економічних структур, посилення нерівності і вказують на непрозорість консультацій із громадськістю.

Отже, в різних контекстах, через різні чинники бракує консенсусу щодо стратегій розвитку та ролі допомоги ЄС в їхній реалізації, що робить цю допомогу неефективною.

Кадровий голод

Спроможність (capacity) – одне з ключових слів у вокабулярі політики міжнародної допомоги, яку здійснює ЄС.

Йдеться як про спроможність держави ухвалювати рішення та ефективно реалізовувати їх у внутрішній та зовнішній, так і про спроможність різних гравців (бізнесу, громадських організацій, академічних установ і молоді) впливати на політичні процеси.

Ключові бар’єри для розвитку спроможності держави як на Балканах, так і у країнах Східного партнерства – це монополізація, вплив приватного інтересу на політичні процеси та брак верховенства права.

Тенденція до злиття державного й приватного інтересів існує й у Південному сусідстві, зокрема в Марокко, Тунісі та Йорданії. 

Ще один чинник, який робить міжнародну допомогу менш ефективною – швидка зміна кадрів у міністерствах та кадровий голод на місцях.

В деяких контекстах, зокрема в Україні та Грузії, проблема кадрового голоду має парадоксальний характер. В той час як найбільш кваліфіковані кадри залучені до менеджменту й координації міжнародної співпраці, фахівців для впровадження змін у регіонах та спільнотах не вистачає.

Провал комунікацій

Залежність від допомоги (aid dependency) – термін, що часто вживається у студіях розвитку і означає частину видатків бюджету, яка фінансується за допомогою міжнародних запозичень.

Інший поширений спосіб оцінити залежність від допомоги – це порівняти її частку у зовнішніх надходженнях з обсягом прямих інвестицій.

Найбільш відчутною проблема залежності від допомоги є в країнах Африки та Близького Сходу, наприклад Йорданії, яка, із власним 10-мільйонним населенням, наразі є домівкою ще й для 670 тисяч біженців із Сирії.

Про залежність від коштів ЄС у країнах Західних Балкан багато дискутували на початку 2000-х, однак наразі існує тенденція до її зменшення, зокрема через зростання грошових потоків з ОАЕ та РФ.

Вплив макрофінансової допомоги – як ЄС, так і МВФ і Світового банку – на економічну ситуацію та валютний курс відчутний і в Україні – зокрема, на тлі коронакризи.

На ефективність допомоги Євросоюзу, безперечно, впливає здатність ЄС і уряду країни-реципієнта комунікувати співпрацю, її переваги й досягнення.

До складнощів у комунікації призводять різні чинники: від браку безпосереднього впливу допомоги на гострі соціальні проблеми до жорстких медіастратегій країн-конкурентів.

Яскравий приклад – антизахідні наративи в Україні, що асоціюють допомогу ЄС із "зовнішнім управлінням" і заздалегідь знецінюють її ефективність.

Кроки до підвищення ефективності допомоги ЄС

Глибоке розуміння локального контексту й фокус на місцевих ідеях

Незважаючи на спільні виклики, країни-реципієнти потребують різних рецептів розвитку, адже мають різні конкурентні переваги й візії розвитку. Окрім того, сильніший локальний фокус – чи не єдине доступне щеплення від наративу про "зовнішнє управління".

Запобігання політизації

Наголос на політичних аспектах провокує недовіру до допомоги ЄС серед населення і агресивну комунікацію гравців-конкурентів. Соціально-економічні та інфраструктурні пріоритети – найкращий шанс згуртувати локальних гравців й розвивати локальні ініціативи.

Фокус на спроможності малого й середнього бізнесу (МСБ)

Розвиток малого й середнього бізнесу має й надалі залишатися пріоритетом зовнішньої допомоги ЄС. По-перше, цей напрям, зазвичай, не викликає політичного спротиву.

По-друге, розвиток МСБ дозволяє створює противагу впливу великого бізнесу на політичні процеси – ключовому чиннику неефективності допомоги ЄС.

Комунікації, орієнтовані на широку аудиторію, та протидія дезінформації абсолютно необхідні, аби посилити консенсус навколо політики розвитку ЄС у різних контекстах.

Публікацію підготовано за підтримки Фонду Конрада Аденауера в Україні

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора