Путь к таможенному союзу с ЕС: в чем Украина достигла успеха и что нужно доделать
Відколи Євросоюз надав Україні статус країни-кандидатки, досягнення європейських стандартів та інтеграція української митниці у митний простір ЄС набули особливого значення. Адже ЄС – це передовсім митний союз.
На початку лютого Єврокомісія опублікувала свій перший Висновок щодо заявки України на членство в Європейському Союзі. У ньому оцінка виконання розділу "Митний союз" виявилася дуже високою – 4-й з 5 можливих рівнів (найвищий рівень має лише сфера надання громадянам цифрових сервісів).
Важливо те, що ЄС не лише оцінює, але й допомагає виконувати вимоги.
Отже, в чому успіхи і які основні напрямки допомоги Україні як кандидатці в ЄС у реформуванні митниці?
Що вже зробила Україна і що очікують в ЄС?
У Висновку щодо заявки України на членство в Європейському Союзі наголошено, що всі держави-члени Євросоюзу є частиною митного союзу ЄС і дотримуються однакових митних правил і процедур.
Це вимагає: (1) законодавчого узгодження, (2) адекватної імплементації та правозастосовної спроможності, (3) доступу до відповідних комп'ютеризованих митних систем. Угода про асоціацію вимагає від України привести свою митну систему та митне законодавство у відповідність із митним законодавством ЄС.
Спираючись на Висновок Єврокомісії, можна оцінити принципові результати євроінтеграційного прогресу України в митній сфері, а також пріоритети розвитку.
Що ми змогли зробити разом?
Щоб розуміти потенціал наступної співпраці українських інституцій та партнерських організацій задля реформування української митниці, маю звернути увагу, які зі згаданих вище результатів досягнуто завдяки консолідованій багаторівневій роботі Міністерства фінансів України, Держмитслужби у співпраці з міжнародними партнерами, зокрема EU4PFM та Офісом підтримки реформ (RST) Мінфіну і Держмитслужби.
Як одне з ключових досягнень у сфері митниці, ми розглядаємо запровадження Нової комп'ютеризованої транзитної системи (New Computerized Transit System – NCTS) в Україні та приєднання до Конвенцій.
Так, EU4PFM забезпечила підтримку під час конфігурації та обслуговування програмного забезпечення та експлуатації системи, її імплементацію та тестування, допомогла в організації роботи Служби підтримки, сприяла у навчанні працівників митниці роботі з системою.
Одночасно були розроблені й запроваджені необхідні зміни до законодавства. Представники Мінфіну та Держмитслужби зробили все, щоб досягти найкращих результатів, а наші експерти також зробили свій внесок у розробку законодавчої бази.
Другим спільним досягненням ми вважаємо внесення змін до Митного кодексу, які становлять переважну частину положень, передбачених Угодою про асоціацію. Це зміни до МКУ від 15 серпня 2022 (№2510) – спільна робота, виконана разом із Мінфіном, RST Мінфіну та Держмитслужбою.
За допомогою контрактера DG TAXUD, європейська сторона також сприяла підключенню України до спільної комунікаційної мережі / спільного системного інтерфейсу Європейського Союзу (CCN//CSI). Ми надавали консультації експертів щодо кращої практики ЄС щодо фінансових критеріїв АЕО, митного аудиту, захисту прав власності та системи митних рішень.
У чому допомагатиме ЄС?
Представники Єврокомісії не раз підкреслювали, що митні реформи лишаються серед найважливіших. Як відомо, нова програма макрофінансової допомоги Україні складає 18 млрд євро, і декілька положень Меморандуму щодо застосування цих коштів стосуються сфери управління публічними фінансами та EU4PFM зокрема. Серед них: продовження реформи митного управління, розвиток ІТ-систем, підтримка антикорупційних заходів. Напрямок криміналізації контрабанди, який також має стосунок до роботи митниці, теж серед важливих. Ці положення були погоджені з українською стороною.
Один із пріоритетів EU4PFM у митній сфері – допомога Держмитслужбі у розробці ІТ-стратегії, що має враховувати європейський документ MASP-C, який буде узгоджено з українським законодавством, яке своєю чергою відповідатиме законодавству ЄС.
У контексті змін у деяких операційних сферах Україна розпочинає роботу з побудови Системи прийняття митних рішень (CDS). Держави ЄС у 2016 році запровадили систему заявок на отримання всіх митних рішень та дозволів електронним способом. Це важлива складова європейської Е-митниці, і ЄС допомагатиме Україні створити таку систему.
У сфері захисту прав інтелектуальної власності спільно з Держмитслужбою ми започаткували і будемо продовжувати серію семінарів за участі представників провідних світових виробників, як-от Lego, Sony PlayStation та ін.
Є ще один напрямок, який можна назвати "утриманням досягнутих здобутків".
Умовою приєднання України до Конвенції про процедуру спільного транзиту, згідно із зобов’язаннями перед Єврокомісією, є перехід до кінця 2023 року (разом з усіма країнами Конвенції) на оновлену версію NCTS (т.зв. фаза 5). Ми тут продовжуємо надавати підтримку – експертну, у розробці програмного забезпечення, проведенні конформенс-тестів, тренінгів, переході з 4-ї на 5-ту фазу NCTS, а також розробка специфікацій для наступного кроку – переходу на 6-ту фазу NCTS.
Концепція щодо запровадження митного законодавства ЄС в Україні
Окремо хочу акцентувати законодавчий напрямок, який, за Висновком Єврокомісії, стоїть на першій позиції серед "домашніх завдань" України як країни, яка з 24 червня 2022 року є кандидаткою на вступ до ЄС. Цей статус визначає, що наближення українського митного законодавства до європейського має бути спрямовано на його повне узгодження.
Тут слід наголосити на тому, що "виконання Угоди про асоціацію" і "підготовка до вступу в ЄС" – це не тотожні завдання. Особливо – у питанні законодавства.
Як відомо, у рамках виконання Угоди про асоціацію більшість положень українського митного законодавства узгоджено з європейським. Йдеться про переважну кількість положень національного законодавства ("пазлів"), які дають можливість приєднуватися до визначених Угодою про асоціацію програм, систем та процедур митного союзу.
Але Угода про асоціацію не ставить питання про законодавчу архітектуру, в яку ці "пазли" вкладено.
Так, положення Митного кодексу України часто є набагато більш деталізованими, аніж відповідні положення МК ЄС та відповідних нормативно-правових актів, які є ширшими та гнучкішими. Крім того, суттєво відмінне формулювання відповідних положень митного законодавства України ускладнює оцінку їхньої відповідності митному законодавству ЄС і не гарантує, що українські митні органи, а також суб’єкти господарювання будуть добре знайомі з положеннями митного законодавства ЄС і готові для їх безпосереднього застосування з дня вступу України до ЄС.
Важливо також враховувати, що митне законодавство ЄС постійно розвивається, тому шлях і надалі покроково приводити окремі норми національного законодавства до європейського нагадуватиме гонитву за потягом, який увесь час рухається.
Успішне рішення – в тому, щоб мати законодавство, яке можна розвивати синхронно з європейським.
Тому перед Україною стоїть не лише завдання, визначене Угодою про асоціацію, але й наступне, безпосередньо продиктоване перспективою вступу до ЄС, – зробити саму структуру національного законодавства "рідною" європейській.
Експерти EU4PFM запропонували Концепцію щодо запровадження законодавства ЄС в Україні, яка враховує саме це завдання.
Документ містить, зокрема, "дорожню карту" правового розвитку у митній сфері, яка враховує стратегічну мету – вступ до ЄС; схему "правової архітектури" національного митного законодавства до і після вступу України до ЄС; рекомендовану схему положень та структуру нового Митного кодексу України.
На думку експертів, було б корисно розпочати роботу з розробки так званої "правової архітектури" національного митного законодавства, що описує, які положення acquis Митного союзу мають бути перенесені в правові акти, прийняті парламентом, а які можуть бути частиною вторинного законодавства (наприклад, як постанови Кабінету міністрів або накази компетентних органів).
У цій ситуації найбільш доцільним видається якнайшвидше розпочати розробку нового Митного кодексу України, який би максимально ґрунтувався на положеннях Митного кодексу ЄС.
Розробка та впровадження нового Митного кодексу України мають бути синхронізовані з розвитком електронних систем, необхідних для реалізації його положень.
Причина – взаємозалежність впровадження "пакета UCC" (Митного кодексу ЄС) та електронних систем, перелічених у Робочій програмі UCC і Багаторічному стратегічному плані для митниці (MASP-C): запровадити такі ІТ-системи неможливо без повного приведення положень Митного кодексу України до Митного кодексу ЄС, а новий Митний кодекс не діятиме повною мірою без цих ІТ-систем.
Також Україна має розвивати національні компоненти транс’європейських електронних систем та адаптувати національні електронні системи відповідно до вимог для вступу до Євросоюзу. Однак у випадках наявності центральних систем можна прийняти рішення використовувати такі системи з дати приєднання та не розробляти національні системи, що виконують аналогічні функції.
Для розробки нового Митного кодексу України було б дуже важливо, якби українською мовою були доступні високоякісні, фахові, завірені переклади базових актів із пакета UCC.
Це дозволить, зокрема, удосконалити українську митну термінологію, зокрема терміни, що відповідають тим, що використовуються в acquis Митного союзу. Надалі ця термінологія може бути використана для перекладу решти та новоприйнятих правових актів, які застосовуються у сфері Митного союзу.
Коли Україна приєднається до Євросоюзу, українська версія законодавства ЄС буде обов’язковою.
Тому було б раціонально завчасно розпочати процес. Зараз ми готові допомагати у цій роботі.
Ми продовжимо надавати допомогу для того, щоб вирішити всі питання запровадження митного законодавства ЄС в Україні у рамках асоціації з ЄС.
Оперативна допомога під час війни
У нашій практиці таке було вперше: частина діяльності Програми у 2022 році була перефокусована на підтримку, пов’язану з надзвичайними ситуаціями.
На запит митних органів надавалися обладнання для енергопостачання і засоби індивідуального захисту – дизельні генератори, куленепробивні каски, жилети, засоби для першої медичної допомоги. Для Держмитслужби було поставлено Модульний центр обробки даних MDC, зараз він майже повністю готовий. Це важливо для безперебійної роботи Митної служби України.
EU4PFM продовжить підтримувати як реформи у митній сфері, так і враховувати нагальні потреби своїх партнерів, спричинені воєнними діями.
* * * * *
Лишаємося разом з Україною і будемо підтримувати її на шляху до членства в ЄС.
Як і Україна, ми, представники Програм міжнародної технічної допомоги, зацікавлені, щоб Україна виконала всі вимоги у митній сфері, які дозволять вашій країні приєднатися до ЄС.
Секретів і ілюзій тут немає – проблеми митниці відомі. Результати, яких Україна вже досягла, у тому числі завдяки спільній роботі з міжнародними партнерами, дають підстави бути оптимістами.
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору авторів