Українська євроінтеграція. Корабель без керма?

У євроінтеграційному процесі кожної країни настає момент, коли із зовнішньополітичного питання він перетворюється на низку конкретних і досить складних завдань політики внутрішньої. Для України такий момент настав із підписанням Угоди про асоціацію з ЄС у 2014 році: наші наміри було втілено у чіткому "плані євроінтеграційних дій".

Відтоді довгі програмні промови про "цивілізаційний вибір" мали б відійти на другий план, на перший же – вийти абсолютно технічні потреби, наприклад, імплементація сотень європейських нормативних актів, щоб правила, за якими функціонує державний сектор, політика та економіка в Україні, були такими ж, як у Європі.

Налагодити цю роботу не так просто: хтось має очолити, хтось - проконтролювати, хтось - втілити. Причому важливо, аби ніщо не "провисало", не відтерміновувалось, роботу не робили двічі різні відомства або, навпаки, не перекидали її одне на одного.

Питання наявності ефективного органу з питань європейської інтеграції - основне для забезпечення успішності процесу в цілому.

Водночас способи менеджменту – різні, точніше, кожна країна вибудовувала свою, індивідуальну систему. Часто – методом спроб і помилок.

Наприклад, країни створювали спеціальні органи у статусі окремих міністерств (Хорватія, Туреччина) та інших державних органів (бюро європейської інтеграції Естонії) або у структурі секретаріатів урядів, однак з особливим статусом (офіс комітету з питань європейської інтеграції у Польщі, директорат з питань європейської інтеграції Болгарії).

У багатьох випадках робота структурних органів була підпорядкована безпосередньо прем’єр-міністру, але, наприклад, Македонія та Словаччина для таких цілей мають профільного віце-прем’єра з питань євроінтеграції з достатньою політичною та адміністративною вагою.

Біля керма – МЗС

Така модель теж існує. Наприклад, у Чехії перший заступник голови МЗС очолював делегацію країни на переговорах щодо приєднання до ЄС, а його міністерство мало дуже широкі повноваження, виступаючи головним координатором всіх європроцесів.

На робочому рівні підготовку Чехії до членства в ЄС координував урядовий комітет з питань європейської інтеграції, очолюваний безпосередньо прем’єр-міністром. Зокрема, комітет наглядав за процесом адаптації державних органів до європейських стандартів та за реалізацією Угоди про асоціацію.

В Угорщині в 1996 році в складі МЗС було створено державний секретаріат з питань євроінтеграції (це стало результатом об’єднання двох департаментів з питань європейської інтеграції, які до того часу існували в МЗС та міністерстві промисловості та торгівлі). Очолив цей орган держсекретар, він керував роботою міжвідомчого комітету з питань євроінтеграції, до якого ввійшли державні службовці високого рангу, делеговані з міністерств та інших центральних установ.

Також на початку 1996 року для окреслення стратегічних питань було створено урядовий комітет з питань євроінтеграції. Його очолив прем’єр-міністр, а до складу комітету увійшли міністри закордонних і внутрішніх справ, юстиції, фінансів, сільського господарства та промисловості, торгівлі і туризму.

В Словаччині стратегічні рішення приймала урядова рада у справах євроінтеграції, яку очолював віце-прем’єр з європейських питань. До її складу входили заступник міністра закордонних справ, міністри економіки, фінансів, сільського господарства, внутрішніх справ та головний уповноважений. Ця посада була створена в структурі МЗС і є аналогом угорського держсекретаря з питань євроінтеграції.

Головному уповноваженому в МЗС підпорядковувався департамент технічної підготовки переговорів та внутрішньої координації процесу приєднання до ЄС. З іншого боку, віце-прем’єру був підпорядкований департамент європейських справ в канцелярії Кабінету міністрів. Віце-прем’єр здійснював нагляд за діяльністю Інституту гармонізації законодавства та одночасно очолював консультативний комітет з експертів і представників громадськості, який виконував дорадчу функцію.

Головні євроінтегратори – прем’єр або профільне міністерство

В Словенії було створено міністерство з європейських питань. Міністр очолював Урядовий офіс (бюро) з європейських питань, який відповідав за адаптацію законодавства, ведення переговорів про вступ до ЄС, управління фондами ЄС для потенційних членів, а також за виконання положень Угоди.

У 2001 році (за шість років до вступу в ЄС) міністерство євроінтеграції з’явилось і в Румунії, до того часу євроінтеграційну роботу там між собою ділили департамент європейської інтеграції в канцелярії прем’єр-міністра та департамент у європейських справах в МЗС.

Схожі структури було утворено і в балтійських країнах: на стратегічному рівні євроінтеграцією займався орган, очолюваний безпосередньо прем’єр-міністром (урядовий комітет в Естонії, урядова комісія в Литві, рада євроінтеграції зі статусом урядового підкомітету в Латвії).

Щаблем нижче – інша установа, що має розгалужену структуру й займається практичною роботою (з координації та імплементації законодавства): Офіс євроінтеграції в Естонії та Латвії, європейський комітет у Литві. У Латвії й Естонії, крім того, керівник Офісу очолював раду вищих держслужбовців, до якої входили представники більшості міністерств.

Одним із найуспішніших прикладів ефективного менеджменту євроінтеграційних процесів можна вважати налагодження цієї роботи в Польщі. Уповноважений уряду з питань євроінтеграції та іноземної допомоги отримав там статус держсекретаря. Він очолив офіс комітету у справах євроінтеграції (ОКЄІ) – потужну структуру, створену в 1996 році (сам комітет, створений тоді ж, очолює безпосередньо прем’єр-міністр).

Кожен проект правового акту повинен був проходити експертизу ОКЄІ. Офіс активно комунікував із усіма ланками держапарату: підрозділи з питань євроінтеграції були створені в кожному центральному органі виконавчої влади та на рівні воєводств. ОКЄІ складав щорічні плани євроінтеграційної роботи та оцінював їх виконання. У процесі інтеграції з ЄС Офіс постійно адаптувався, регулярно проводив реорганізацію відповідно до потреб ситуації.

Перехід до тіснішої співпраці з ЄС призводив до збільшення політичної ваги ОКЄІ: наприклад, якщо в 1997 році його штат налічував 150 осіб, то в 2003 році, напередодні вступу до ЄС – понад 400.

Україна: європейські поневіряння

В Україні протягом 2001-2005 років значну частину роботи з європейської інтеграції було покладено на Мінекономіки: в цей період воно офіційно називалось Міністерством економіки та з питань євроінтеграції. Але на практиці справа не заходила далі гучної назви – це було скоріше політичним жестом, ніж реальним пріоритетом у щоденній роботі апарату.

В 2002-2005 роках функціонувала Державна рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, очолювана президентом України. За Віктора Ющенка, у 2005-2007 роках, цей орган було ліквідовано, натомість у 2008 році - створено Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції, яке, однак, не стало координатором високого рівня. 

Після "помаранчевої революції" в першому уряді Юлії Тимошенко з’явилась посада віце-прем’єра з питань євроінтеграції – ним став Олег Рибачук. Але той уряд пропрацював менше року, і в наступному Кабміні, за Юрія Єханурова, цієї посади вже не було.

Вона знову з’явилася в другому Кабміні Тимошенко, в 2007-2010 роках: тоді віце-прем’єром з євроінтеграції був Григорій Немиря. В ці роки активізувалась робота з підготовки Угоди про асоціацію з ЄС, в 2008 році було створено урядовий комітет з питань євроінтеграції.

З перемогою Віктора Януковича на президентських виборах модель почала тяжіти до посилення впливу президентської адміністрації. В Кабміні Миколи Азарова вже не було "профільного віце-прем’єра" - євроінтеграція поряд з низкою інших сфер була покладена на інших заступників глави уряду.

Після зміни влади в 2014 році євроменеджмент в Україні теж змінюється.

13 серпня минулого року Кабмін видав постанову №346 про створення Урядового офісу з питань євроінтеграції.

Безперечно, поява такої установи – прогресивний крок, однак статус та функції Офісу переважно "координуючі", чого явно недостатньо для впевненого просування шляхом єврореформ.

Зокрема, Євроофіс не розробляє законопроекти, не має права законодавчої ініціативи (подання проектів нормативно-правових актів на розгляд Кабінету міністрів), не веде переговори з європейською стороною на вищих рівнях, не має права давати доручення іншим органам державної влади (лише через прем’єр-міністра і лише у виняткових випадках).

Основним його завданням є моніторинг загальної ситуації, чого не досить для ролі єдиного і головного координатора євроінтеграції в країні.

Водночас передбачається, що Офіс буде підпорядкований віце-прем’єру з питань євроінтеграції, що може значно посилити його політичну вагу та реформаторські потужності.

Зокрема, профільний "віце" зміг би на достатньому рівні координувати весь процес євроінтеграції, який наразі розпорошений між різними відомствами.

Однак, повертаючи цю посаду втретє, варто більш продумано затверджувати набір повноважень та компетенцій, аби потенційний кандидат міг робити, а інколи навіть протискати необхідні єврореформи. Також відкритим залишається питання ще більшого посилення євроінтеграційного менеджменту – створення в Україні окремого міністерства або нацагентства.

В будь-якому випадку обрана установа повинна мати сильну інституційну потужність – розгалужену структуру, широкий набір повноважень – і тісно співпрацювати як з усіма профільними відомствами на центральному рівні, так і з регіональною та місцевою владою.

Для ефективного європоступу відповідні структурні одиниці повинні існувати в усіх органах виконавчої влади – таким чином вибудовується кадровий потенціал, потреба в якому з подальшим зближенням з Євросоюзом тільки зростатиме.

Грузинський приклад

Не менш цікаво дослідити, як євроінтеграцію зараз координують у Грузії, яка разом з Молдовою є нашою "колегою" з підписання минулого року Угоди з ЄС.

Ще в 2004 році для загальної координації процесу грузини створили урядову комісію з питань євроінтеграції, яку очолив особисто прем’єр-міністр.

Водночас того ж року була введена посада державного міністра з європейської та євроатлантичної інтеграції, який очолив відповідну структуру – профільний "євро-офіс", дещо подібний до нашого за функціоналом. До речі, при євроінтеграційному державному міністрі успішно діє громадська рада, до якої входять представники провідних аналітичних центрів, асоціацій та неурядових організацій.

Секторальна імплементація Угоди в Грузії теж розділена: за процеси візової лібералізації відповідає МЗС, за впровадження Зони вільної торгівлі – переважно міністерство економіки, введені посади заступників міністрів з євроінтеграції тощо.

Звісно, непорозуміння в координації виникають, однак у Грузії відчутна присутність політичної волі та відданості євроінтеграційним реформам, що дозволяє їм дивитись в майбутнє, в тому числі очікувати на позитивні висновки цьогорічного саміту в Ризі, з більшим оптимізмом.

З огляду на описаний європейський досвід, історію євроінтеграції по-українськи і, звісно, наші національні особливості взаємодії та "слухняності" у владних колах, відстоювати якийсь варіант координаційної моделі як єдиний правильний – справа невдячна.

Питання, насправді – в часі, якого на довгі роздуми та дискусії просто немає. Зараз Україну за відсутність реальних реформ, причому не тільки європейського спрямування, критикують всі, а кожен день зволікання тільки наближає до ризику реалізації різних негативних сценаріїв. Наприклад – "дефолтного". І це – у кращому випадку.

Автори:

Денис Горбач, Марія Голуб,
експерти інформаційної кампанії "Сильніші разом!"