Украинская евроинтеграция. Корабль без руля?

В евроинтеграционном процессе каждой страны наступает момент, когда из внешнеполитического вопроса он превращается в ряд конкретных и достаточно сложных задач внутренней политики.

Для Украины такой момент наступил с подписанием Соглашения об ассоциации с ЕС в 2014 году: наши намерения были воплощены в четком "плане евроинтеграционных действий".

С тех пор долгие программные речи о "цивилизационном выборе" должны были бы отойти на второй план, на первый же - выйти абсолютно технические нужды, например, имплементация сотен европейских нормативных актов, чтобы правила, по которым функционирует государственный сектор, политика и экономика в Украине, были такими же, как в Европе.

Наладить эту работу не так просто: кто-то должен возглавить, кто-то - проконтролировать, кто-то - воплотить. Причем важно, чтобы ничто не "провисало", не откладывалось, работу не делали дважды разные ведомства или, наоборот, не перебрасывали ее друг другу.

Вопрос наличия эффективного органа по вопросам европейской интеграции - основной для обеспечения успешности процесса в целом.

В то же время способы менеджмента - разные, точнее, каждая страна выстраивала свою индивидуальную систему. Часто - методом проб и ошибок.

Например, страны создавали специальные органы в статусе отдельных министерств (Хорватия, Турция) и других государственных органов (бюро европейской интеграции Эстонии) или в структуре секретариатов правительств, но с особым статусом (офис комитета по вопросам европейской интеграции в Польше, директорат по вопросам европейской интеграции Болгарии).

Во многих случаях работа структурных органов была подчинена непосредственно премьер-министру, но, например, в Македонии и Словакии для таких целей есть профильный вице-премьер по вопросам евроинтеграции с достаточным политическим и административным весом.

У руля – МИД

Такая модель тоже существует. Например, в Чехии первый заместитель главы МИД возглавлял делегацию страны на переговорах по присоединению к ЕС, а его министерство имело очень широкие полномочия, выступая главным координатором всех европроцессов.

На рабочем уровне подготовку Чехии к членству в ЕС координировал правительственный комитет по вопросам европейской интеграции, возглавляемый непосредственно премьер-министром. В частности, комитет наблюдал за процессом адаптации государственных органов к европейским стандартам и за реализацией Соглашения об ассоциации.

В Венгрии в 1996 году в составе МИД был создан государственный секретариат по вопросам евроинтеграции (это стало результатом объединения двух департаментов по вопросам европейской интеграции, к тому времени существовавших в МИД и министерстве промышленности и торговли). Возглавил этот орган госсекретарь, он руководил работой межведомственного комитета по вопросам евроинтеграции, в который вошли государственные служащие высокого ранга, делегированные из министерств и других центральных учреждений.

Также в начале 1996 года для определения стратегических вопросов был создан правительственный комитет по вопросам евроинтеграции. Его возглавил премьер-министр, а в состав комитета вошли министры иностранных и внутренних дел, юстиции, финансов, сельского хозяйства и промышленности, торговли и туризма.

В Словакии стратегические решения принимал правительственный совет по делам евроинтеграции, который возглавлял вице-премьер по европейским вопросам. В его состав входил заместитель министра иностранных дел, министры экономики, финансов, сельского хозяйства, внутренних дел и главный уполномоченный. Эта должность была создана в структуре МИД и является аналогом венгерского госсекретаря по вопросам евроинтеграции.

Главному уполномоченному в МИД подчинялся департамент технической подготовки переговоров и внутренней координации процесса присоединения к ЕС. С другой стороны, вице-премьеру был подчинен департамент европейских дел в канцелярии Кабинета министров. Вице-премьер осуществлял надзор за деятельностью Института гармонизации законодательства и одновременно возглавлял консультативный комитет из экспертов и представителей общественности, выполнявший совещательную функцию.

Главные евроинтеграторы – премьер или профильное министерство

В Словении было создано министерство по европейским вопросам. Министр возглавлял правительственный офис (бюро) по европейским вопросам, который отвечал за адаптацию законодательства, ведение переговоров о вступлении в ЕС, управление фондами ЕС для потенциальных членов, а также за выполнение положений Соглашения.

В 2001 году (за шесть лет до вступления в ЕС) министерство евроинтеграции появилось и в Румынии, к тому времени евроинтеграционную работу там между собой делили департамент европейской интеграции в канцелярии премьер-министра и департамент по европейским делам в МИД.

Похожие структуры были созданы и в балтийских странах: на стратегическом уровне евроинтеграцией занимался орган, возглавляемый непосредственно премьер-министром (правительственный комитет в Эстонии, правительственная комиссия в Литве, совет евроинтеграции со статусом правительственного подкомитета в Латвии).

Ступенью ниже - другое учреждение, имеющее разветвленную структуру и занимающееся практической работой (по координации и имплементации законодательства): офис евроинтеграции в Эстонии и Латвии, европейский комитет в Литве. В Латвии и Эстонии, кроме того, руководитель Офиса возглавлял совет высших госслужащих, куда входили представители большинства министерств.

Одним из самых успешных примеров эффективного менеджмента евроинтеграционных процессов можно считать налаживание этой работы в Польше. Уполномоченный правительства по вопросам евроинтеграции и иностранной помощи получил там статус госсекретаря. Он возглавил офис комитета по делам евроинтеграции (ОКЕИ) - мощную структуру, созданную в 1996 году (сам комитет, созданный тогда же, возглавляет непосредственно премьер-министр).

Каждый проект правового акта должен был проходить экспертизу ОКЕИ. Офис активно коммуницировал со всеми звеньями госаппарата: подразделения по вопросам евроинтеграции были созданы в каждом центральном органе исполнительной власти и на уровне воеводств. ОКЕИ составлял ежегодные планы евроинтеграционной работы и оценивал их выполнения. В процессе интеграции с ЕС Офис постоянно адаптировался, регулярно проводил реорганизацию в соответствии с потребностями ситуации.

Переход к более тесному сотрудничеству с ЕС приводил к увеличению политического веса ОКЕИ: например, если в 1997 году его штат насчитывал 150 человек, то в 2003 году, накануне вступления в ЕС - более 400.

Украина: европейские мытарства

В Украине в течение 2001-2005 годов значительная часть работы по европейской интеграции была возложена на Минэкономики: в этот период оно официально называлось Министерством экономики и по вопросам евроинтеграции. Но на практике дело не заходило дальше громкого названия - это было скорее политическим жестом, чем реальным приоритетом в ежедневной работе аппарата.

В 2002-2005 годах работал Государственный совет по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, возглавляемый президентом Украины. При Викторе Ющенко, в 2005-2007 годах, этот орган был ликвидирован, зато в 2008 году - создано Координационное бюро европейской и евроатлантической интеграции, которое, однако, не стало координатором высокого уровня.

После "оранжевой революции" в первом правительстве Юлии Тимошенко появилась должность вице-премьера по вопросам евроинтеграции - им стал Олег Рыбачук. Но то правительство проработало меньше года, и в следующем Кабмине, при Юрии Еханурове, этой должности уже не было.

Она вновь появилась во втором Кабмине Тимошенко, в 2007-2010 годах: тогда вице-премьером по евроинтеграции был Григорий Немыря. В эти годы активизировалась работа по подготовке Соглашения об ассоциации с ЕС, в 2008 году был создан правительственный комитет по вопросам евроинтеграции.

С победой Виктора Януковича на президентских выборах модель начала тяготеть к усилению влияния президентской администрации. В Кабмине Николая Азарова уже не было "профильного вице-премьера" - евроинтеграция наряду с рядом других сфер была возложена на других заместителей главы правительства.

После смены власти в 2014 году евроменеджмент в Украине тоже меняется.

13 августа прошлого года Кабмин издал постановление №346 о создании Правительственного офиса по вопросам евроинтеграции.

Бесспорно, появление такого учреждения - прогрессивный шаг, однако статус и функции Офиса преимущественно "координирующие", чего явно недостаточно для уверенного продвижения по пути еврореформ.

В частности, Евроофис не разрабатывает законопроекты, не имеет права законодательной инициативы (представление проектов нормативно-правовых актов на рассмотрение Кабинета министров), не ведет переговоры с европейской стороной на высших уровнях, не имеет права давать поручения другим органам государственной власти (только через премьер-министра, да и то в исключительных случаях).

Основной его задачей является мониторинг общей ситуации, чего недостаточно для роли единственного и главного координатора евроинтеграции в стране.

В то же время предполагается, что Офис будет подчинен вице-премьеру по вопросам евроинтеграции, который может значительно усилить его политический вес и реформаторские мощности.

Профильный "вице" смог бы на достаточном уровне координировать весь процесс евроинтеграции, который сейчас распылен между разными ведомствами.

Однако, возвращая эту должность в третий раз, стоит более продуманно утверждать набор полномочий и компетенций, чтобы потенциальный кандидат мог делать, а иногда даже продавливать необходимые еврореформы. Также открытым остается вопрос еще большего усиления евроинтеграционного менеджмента - создание в Украине отдельного министерства или нацагентства.

В любом случае выбранное учреждение должно иметь сильную институциональную мощность - разветвленную структуру, широкий набор полномочий - и тесно сотрудничать как со всеми профильными ведомствами на центральном уровне, так и с региональной и местной властью.

Для эффективного европрогресса соответствующие структурные единицы должны существовать во всех органах исполнительной власти - таким образом выстраивается кадровый потенциал, потребность в котором по мере последующего сближения с Евросоюзом будет только расти.

Грузинский пример

Не менее интересно исследовать, как евроинтеграцию сейчас координируют в Грузии, которая вместе с Молдовой стала нашей "коллегой" по подписанию в прошлом году соглашения с ЕС.

Еще в 2004 году для общей координации процесса грузины создали правительственную комиссию по вопросам евроинтеграции, которую возглавил лично премьер-министр.

Вместе с тем в том же году была введена должность государственного министра по европейской и евроатлантической интеграции, который возглавил соответствующую структуру - профильный "евро-офис", нечто вроде нашего по функционалу.

Кстати, при евроинтеграционном государственном министре успешно действует общественный совет, в который входят представители ведущих аналитических центров, ассоциаций и неправительственных организаций.

Секторальная имплементация Соглашения в Грузии тоже разделена: за процессы визовой либерализации отвечает МИД, за внедрение Зоны свободной торговли - преимущественно министерство экономики, введены должности заместителей министров по евроинтеграции и тому подобное.

Конечно, недоразумения в координации возникают, однако в Грузии есть ощутимое присутствие политической воли и преданности евроинтеграционным реформам, что позволяет им смотреть в будущее, в том числе ожидать положительные выводы нынешнего саммита в Риге, с большим оптимизмом.

Учитывая описанный европейский опыт, историю евроинтеграции по-украински и, конечно, наши национальные особенности взаимодействия и "послушания" во властных кругах, отстаивать некий вариант координационного модели как единственно правильный - дело неблагодарное.

Вопрос на самом деле - во времени, которого на долгие размышления и дискуссии просто нет. Сейчас Украина за отсутствие реальных реформ, причем не только европейского направления, критикуют все, а каждый день промедления только приближает к риску реализации различных негативных сценариев. Например - "дефолтного". И это - в лучшем случае.

Авторы:

Денис Горбач, Мария Голуб,
эксперты информационной кампании "Stronger Together!"