Як не варто проводити адмінреформу, або Чи повторить Україна помилки Латвії?

Україна крок за кроком наближається до "точки неповернення" у проведенні адміністративно-територіальної реформи, після якої межі "громад", тобто адміністративних одиниць на території нашої країни, виглядатимуть зовсім інакше, ніж сьогодні.

Про адмінреформу у центральних ЗМІ говорять набагато рідше, ніж про повноваження парламенту або президента.

А даремно. Адже ці зміни торкнуться більшості з нас.

У "Європейської правди" опинилися документи, з яких випливає, що на наступних етапах реформи нині існуючі райони будуть ліквідовані.

Замість 490 районів створять півтори сотні нових утворень (швидше за все, слово "район" при цьому замінять новою назвою). Щоправда, спірозмовники наголошують, що йдеться саме про "наступний етап" реформування, а не про нині розпочатий.

"Європейська правда" опублікує цей документ найближчими днями. А зараз до вашої уваги історія з Латвії – країни, де свого часу в рамках адмінреформи також ліквідували всі райони радянського періоду.

А сьогодні – щиро шкодують про це.

Поганий приклад

Ми звикли, що реформи, проведені країнами Східної Європи, вважаються в Україні прикладом для наслідування. "Вони" (наші західні сусіди) змогли втриматися на плаву; "вони" уникли тотальної корупції; нарешті, "вони" досягли вступу в ЄС.

Але це не означає, що "вони" не помиляються.

"Ми зробили велику помилку, якої уникли наші сусіди. Естонія залишила поділ районного масштабу, який був у радянський період, а ми скасували райони, і зробили це вкрай невдало", – зізнався у розмові з "Європейською правдою" Арніс Шултс, заступник директора департаменту Мінрегіонрозвитку Латвії.

Чиновник не дарма критикує зміни, проведені його країною. Щоб зрозуміти, що реформа "далека від ідеалу", достатньо... лише поглянути на нову адміністративну карту Латвії.

Замість 26 районів та 7 міст республіканського значення (так було за СРСР і залишалося до 2009 року) в Латвії з'явилося 109 "країв".

Саме по собі "перемалювання" карти не є помилкою. Проблеми були пов'язані з тим, що у процес "нарізки" втрутилися політики.

"Ми розробили ефективний адмінподіл, витратили багато грошей на дослідження, було погоджено, що буде дворівнева система – 167 країв і 5 регіонів.

Але прийшов новий міністр і сказав, що треба зробити 50 адмінодиниць. А в підсумку – їх виявилося 119, з однорівневою системою (без створення регіонів)", – пояснює Шултс.

Але справа навіть не в кількості.

Зліва – один з фрагментів карти. Край Olaines, позначений на ньому жовтим кольором, складається з двох частин, які не з'єднані між собою. Тобто дорога між двома частинами одного регіону проходить через інший регіон.

Нонсенс, але так вирішили політики.

Або погляньте на громаду Daugmaled в регіоні Kekevas (болотяного кольору). "Своя" столиця цього краю знаходиться далі від цієї громади, ніж столиці чотирьох (!) сусідніх країв. Але люди змушені їздити в органи місцевої влади у віддалене місто, замість того, щоб поїхати у ближче.

І, нарешті, зверніть увагу на розміри різних країв – їхня площа і кількість мешканців відрізняються в десятки разів.

Для порівняння, праворуч – стара адмінкарта Латвії, з районами часів СРСР, схожими і за площею, і за населенням.

Не дивно, що тепер навіть представник латвійського міністерства з жалем говорить про ліквідацію районів радянського зразка.

"Зараз усі говорять – а чому ж було не залишити старе? Але тоді мотив був політичний: мовляв, райони – це радянське минуле, треба від нього відмовлятися. Тепер шкодуємо. Політики також розуміють, що створили проблему, але на даний час не готові прийняти політичне рішення і розгорнути процес", – визнає чиновник.

Помилка 1:
Вибори понад усе

У такої алогічної, на перший погляд, реформи є своє обґрунтування.

"В основі – політичний мотив. Партії хотіли підвищити свій вплив на місцях. З 1990-х років на виборах в регіонах перемагали дрібні регіональні блоки чи партії, а центральні – програвали.  Тому в Ризі вирішили зруйнувати сформовану електоральну базу", – пояснив "Європейкій правді" старший радник Асоціації самоврядувань Латвії Маріс Пукіс.

Політики перекреслили всі експертні напрацювання і перекроїли країну, по суті, не на регіони, а на виборчі округи. Для України це – не новина, у нас ЦВК змінює електоральну карту перед кожними виборами – так, як зручніше провладній партії.

Не варто виключати, що і в питанні проведення реформи Київ повторить помилку Риги і обере "політичний" адмінподіл замість "експертного".

Проблем у цьому випадку буде чимало. І не тільки прямих, пов'язаних із створенням неефективних адмінодиниць.

"У нас були території, мешканці яких тільки з преси дізналися, якою буде межа їхньої громади. Адже до того їм пропонували зовсім інше", – пригадує експерт.

Тим не менш, у Латвії народ "проковтнув" створення нових регіонів без особливих протестів. Були судові позови, громади програли і мусили змиритися з новою реальністю.

Але Україна – країна високої громадянської активності. Тому в нас непродумана зміна меж районів може вилитися в "місцеві майдани". Які боляче вдарять по всій країні.

Лишається сподіватися, що наша влада підкориться інстинкту самозбереження.

Адже латвійський досвід свідчить, що ініціатори такої реформи постраждають першими.

Латвійські партії, які в 2009 році пролобіювали "політичну" нарізку країни, незабаром після цього пішли з політичної арени – сьогодні вони зовсім не представлені в парламенті. "Звісно, причиною була не тільки адмінреформа. Але вона як мінімум не допомогла їм утриматися при владі", – говорить Маріс Пукіс.

Помилка 2:
Пошук самогубців-добровольців

Читач може здивуватися тому, що Рига, котра однією з перших отримала незалежність від Москви, провела адмінреформу лише 2009 року.

Насправді реформа в Латвії стартувала ще на початку 1990-х. Тоді були ліквідовані всі сільради і створені громади (волості). Це – крок, який Україна готується зробити тільки зараз.

Але потім влада зробили помилку, яку сьогодні – один-в-один – повторює Київ.

Латвія вирішила провести добровільне об'єднання громад. Цей процес планувалося завершити до 1998 року, але по факту він затягнувся на 10 років довше. Добровільне об'єднання "не пішло". І в підсумку, усвідомивши безуспішність цього, влада перейшла до командно-примусового методу. (Щоправда, як ми пояснили вище, примусова схема виявилася не оптимальною, але це вже – інше питання).

При цьому і в експертному середовищі, і в уряді сьогодні поділяють думку, що ідея про виключно добровільне об'єднання була збитковою.

"Спочатку у нас – так само, як у вас зараз – думали, що все вийде у рамках добровільного процесу, що громади самі зможуть об'єднатися, домовитися. Але практика показала: в масштабах країни це не працює!" – запевняє Арніс Шултс.

"А який для них сенс об'єднуватися? – питає Маріс Пукіс. – Якщо об'єдналися дві громади, дві команди керівників, то це означає, що одна з команд залишається без роботи. Тому з власної волі ніхто на злиття не йде, за рідкісним винятком. Сьогодні у нас є ціла низка дрібних волостей і країв, але кожен хоче довести, що він життєздатний!"

"Реформа має проводитися швидко. Кращий термін – два-три роки.

Рішення має приймати центральний апарат державного управління. І не треба заграватися в демократію. Якщо влада бачить, що треба робити не так, вона має нести політичну відповідальність за своє рішення", – говорить представник латвійського мінрегіону.

До слова, згадка про необхідність змін у обмежений період часу була також у рекомендаціях Ради Європи щодо проведення адмінреформи.

Втім, поки що Київ не чує цієї рекомендації своїх латвійських колег.

Помилка 3:
Важливі параметри

Ми вже писали, що одна з проблем латвійської реформи – надто велика різниця між дрібними і великими адмінодиницями.

Закон про адмінреформу вимагає, щоб населення краю не було меншим за 4 тис. жителів, а за фактом кожна п'ята адмінодиниця порушує це правило. В одному з країв взагалі проживає менше 2 тис. осіб. Водночас у найбільших об'єднаннях – більше 30 тис. жителів.

Арніс Шултс вважає, що слід було створювати набагато більші утворення. "Наприклад, данці встановили, що в громаді не повинно бути менше 20 тис. осіб. У містах може бути набагато більше, але менше – не можна", – пояснює він.

Другий параметр – в регіоні має бути центр розвитку, який об'єднує всі населені пункти – чи то економічно, чи то історично. І, нарешті, представник Латвії підкреслює, що "на нижньому рівні самоврядування треба зосередити максимальну кількість функцій і повноважень".

Треба сказати, що цих правил українська влада має намір дотримуватися – щонайменше, вони є в нашій концепції адмінреформи, яка розроблялася за участі Ради Європи.

Замість післямови –
трохи позитиву

Як це не дивно, за всіх очевидних мінусів "баланс" латвійської адмінреформи – позитивний. Співрозмовники "Європейської правди" підкреслюють, що вона багато чого змінила на краще завдяки новим бюджетним правилами.

"В результаті, попри проблеми, реформа дала великий плюс для Латвії.

Якщо раніше були самоврядування з річним бюджетом у 200 тис. євро, то зараз найменший бюджет становить 1,1 млн євро", – говорить Арніс Шултс.

І тому сьогодні маленькі самоврядування дуже стараються показати, що вони здатні вижити, зазначає чиновник.

Тож у нас в Україні також є привід для оптимізму. "Бюджетна частина реформи місцевого самоврядування у нас вже проведена. Тому в нашій країні є передумови для проведення якісних та ефективних змін.

Ще б не повторити помилок сусідів...