Как нельзя делать админреформу – повторит ли Украина ошибки Латвии?

Украина шаг за шагом приближается к "точке невозврата" в проведении административно-территориальной реформы, после которой границы "общин", то есть административных единиц на территории нашей страны, будут выглядеть совершенно иначе, чем сегодня.

Об админреформе в центральных СМИ говорят намного реже, чем о полномочиях парламента или президента.

А зря. Ведь эти изменения коснутся большинства из нас.

В распоряжении Европейской правды оказались документы, из которых следует, что не следующих этапах реформы все ныне существующие районы будут ликвидированы.

Вместо 490 районов создадут полторы сотни новых образований (скорее всего, слово "район" при этом заменят новым названием). Правда, собеседники подчеркивают, что речь идет именно о "следующем этапе" реформирования, а не о ныне начатом.

Европейская правда опубликует этот документ в ближайшие дни. А сейчас к вашему вниманию история из Латвии – страны, где в свое время в рамках админреформы также ликвидировали все районы советского периода.

А сегодня – искренне  сожалеют об этом.

Дурной пример

Мы привыкли, что реформы, проведенные странами Восточной Европы, считаются в Украине примером для подражания. "Они" (наши западные соседи) смогли удержаться а плаву; "они" избежали тотальной коррупции; наконец, "они" добились вступления в ЕС.

Но это не означает, что "они" не ошибаются.

"Мы сделали большую ошибку, которой избежали наши соседи. Эстония оставила деление районного масштаба, которое было в советский период, а мы упразднили районы, и сделали это крайне неудачно", - признался в беседе с "Европейской правдой" Арнис Шултс, замдиректора департамента Минрегионразвития Латвии.

Чиновник не зря критикует изменения, проведенные его страной. Чтобы понять, что реформа "далека от идеала", достаточно... лишь взглянуть на новую административную карту Латвии.

Вместо  26 районов и 7 городов республиканского значения (так было в период СССР и оставалось до 2009 года) в Латвии появилось 109 "краёв".

Само по себе перерисовывание карты не является ошибкой. Проблемы были связаны с тем, что процесс "нарезки" вмешались политики.

"Мы разработали эффективное админделение, потратили много денег на исследования, было согласовано, что будет двухуровневая система - 167 краев и 5 регионов.

Но пришел новый министр, и сказал что надо – сделать 50 админединиц. А в итоге – их оказалось 119, с одноуровневой системой (без создания регионов)", - поясняет Шултс.

Но дело даже не в количестве.

Слева – один из фрагментов карты. Край Olaines, обозначенный на нем желтым цветом, состоит из двух частей, которые не соединены между собой. То есть дорога между двумя частями одного региона проходит через другой регион.

Нонсенс, но так решили политики.

Или взгляните на общину Daugmaled, в регионе Kekevas (болотного цвета). "Своя" столица этого края находится дальше от этой общины, чем столицы четырех (!) соседних краёв. Но люди вынуждены ездить в органы местной власти в далекий город, вместо того, чтобы поехать в ближний.

И, наконец, обратите внимание на размеры разных краев – их площадь и число жителей отличаются в десятки раз.

Для сравнения, справа – старая админкарта Латвии, с районами времен СССР, схожими и по площади, и по населению.

Не удивительно, что теперь даже представитель латвийского министерства с сожалением говорит о ликвидации районов советского образца.

"Сейчас все говорят – а почему ж было не оставить старое? Но тогда мотив был политический: мол, районы – это советское прошлое, надо от него отказываться. Теперь жалеем. Политики также понимают, что создали проблему, но на нынешнее время не готовы принять политическое решение и развернуть процесс", – признает чиновник.

Ошибка 1:
Выборы превыше всего

 У такой алогичной, на первый взгляд, реформы есть свое обоснование.

"В основе – политический мотив. Партии хотели повысить свое влияние на местах. С 1990-х годов на выборах в регионах побеждали мелкие региональные блоки или партии, а центральные – проигрывали.  Поэтому в Риге решили разрушить сложившуюся электоральную базу", - пояснил "Европейской правде" старший советник Ассоциации самоуправлений Латвии Марис Пукис.

Политики перечеркнули все экспертные наработки и "перекроили" страну, по сути, не на регионы, а на избирательные округа. Для Украины это – не в новинку, у нас ЦИК меняет электоральную карту перед каждыми выборами – так, как удобнее провластной партии.  

Не стоит исключать, что и в вопросе проведения реформы Киев повторит ошибку Риги и выберет "политическое" админделение вместо "экспертного".

Проблем в этом случае последует немало. И не только "прямых", связанных с созданием неэффективных админединиц.

 "У нас были территории, жители которых только из прессы узнали, какой будет граница их общины. Ведь до того им предлагали совершенно другое", - вспоминает эксперт.

Тем не менее, в Латвии народ "проглотил" создание новых регионов без особых протестов. Были судебные иски, общины проиграли и были вынуждены смириться с новой реальностью.

Но Украина – страна высокой гражданской активности. Так что у нас непродуманное изменение границ районов может вылиться  в "местные майданы". Которые больно ударят по всей стране.

Остается надеяться, что наша власть подчинится инстинкту самосохранения.

Ведь латвийский опыт свидетельствует, что инициаторы такой реформы пострадают первыми.

Латвийские партии, которые в 2009 году пролоббировали "политическую" нарезку страны, вскоре после этого ушли с политической арены – сегодня они вовсе не представлены в парламенте. "Конечно, причиной была не только админреформа. Но она как минимум не помогла им удержаться у власти", - говорит Марис Пукис.

Ошибка 2:
поиск самоубийц-добровольцев

Читатель может удивиться тому, что Рига, одной и первых получившая независимость от Москвы, провела админреформу только в 2009 году.

На самом деле реформа в Латвии стартовала еще в начале 90-х годов. Тогда были ликвидированы все сельсоветы и созданы общины (волости). Это -  шаг, который Украина готовится сделать только сейчас.

А затем власти совершили ошибку, которую сегодня – один-в-один – повторяет Киев.

Латвия решила провести добровольное объединение общин. Этот процесс планировалось завершить до 1998 года, но по факту он затянулся 10 лет дольше. Добровольное объединение "не пошло". И в итоге, осознав безуспешность затеи, власти перешли к командно-принудительному методу. (Правда, как мы пояснили выше, принудительная схема оказалась не оптимальна, но это уже – второй вопрос).

При этом и в экспертной среде, и в правительстве сегодня сходятся во мнении, что идея об исключительно  добровольном объединении была изначально ущербной.

"Вначале у нас – так  же как у вас сейчас – думали, что все получится в рамках добровольного процесса, что община  сами смогут объединиться, договориться. Но практика показала: в масштабах страны это не работает!", - уверяет Арнис Шултс

"А какой для них смысл объединяться? – задается вопросом Марис Пукис. – если объединились две общины, две команды руководителей, то это означает, что одна из команд остается без работы. Так что по своей воле никто на слияние не идет, за редким исключением. Сегодня у нас есть целый ряд мелких волостей и краев, но каждый хочет доказать, что он – жизнеспособен!"

"Реформа должна проводиться быстро. Лучший срок – два-три года.

Решение должен принимать центральный аппарат государственного управления. И не надо заигрываться в демократию. Если власть видит, что надо делать не так, она должна нести политическую ответственность за свое решение", - говорит представитель латвийского Минрегиона.

К слову, упоминание о необходимости изменений в ограниченный период времени была также в рекомендациях Совета Европы относительно проведения админреформы.

Впрочем, пока что Киев не слышит этой рекомендации своих латвийских коллег.

Ошибка 3:
Параметры важны

Мы уже писали, что одна из проблем латвийской реформы – слишком большое различие между мелкими и крупными админединицами.

Закон об админреформе требует, чтобы население одного края не было меньше 4 тысяч жителей, а по факту каждая пятая админединица нарушает это правило. В одном из краев и вовсе проживает меньше 2000 человек. В то же время, в крупнейших объединениях - более 30000 жителей.

Арнис Шултс считает, что следовало создавать намного бОльшие образования. "Например, датчане установили, что в общине не должно быть меньше 20 тысяч человек.  В городах может быть намного больше, но меньше – нельзя", - поясняет он

Второй параметр – в регионе должен быть центр развития, которые объединяет все населенные пункты – то ли экономически, то ли исторически. И, наконец, представитель Латвии подчеркивает, что "на нижнем уровне самоуправления надо сосредоточить максимальное количество функций и полномочий".

Надо сказать, что эти правила украинская власть намерена соблюдать – по меньшей мере, они есть в концепции нашей админреформы, которая разрабатывалась при участии Совета Европы.

Вместо послесловия –
немного позитива

Как ни странно, при всех очевидных минусах "баланс" латвийской админреформы – позитивен. Собеседники Европейской правды подчеркивают, что она многое изменила к лучшему благодаря новым бюджетным правилам.

"В итоге, не смотря на проблемы, реформа дала большой плюс для Латвии.

Если раньше были самоуправления с годовым бюджетом 200 тысяч евро, то сейчас самый маленький бюджет 1 млн 100 тысяч евро", - говорит Арнис Шултс

И поэтому сегодня маленькие самоуправления очень стараются показать, что они способны выжить, отмечает чиновник.

 Так что у нас в Украине также есть повод для оптимизма. "Бюджетная часть"  реформы местного самоуправления у нас уже проведена. Так что в нашей стране есть предпосылки для проведения качественных и и эффективных изменений.

Избежать бы повторения ошибок соседей…