Летальне озброєння США для України: механізми та наслідки
Питання постачання американського летального оборонного озброєння в Україну було яблуком розбрату від початку конфлікту на Донбасі.
Одні стверджували, що це важливо для стримування Росії. Інші вважали, що постачання зброї в Україну призведе лише до ескалації конфлікту.
Немає єдності й у американській владі: тоді як Конгрес США виступає за рішучішу підтримку України, в тому числі за надання летального оборонного озброєння, адміністрація Обами досі обмежувалася нелетальною зброєю та підготовкою військових фахівців.
Ситуацію дещо змінило підписання президентом Обамою оборонного бюджету на 2016 рік. Цей документ відкрив шлях для надання Києву військової допомоги Україні на $300 млн, в тому числі летального оборонного озброєння.
Ми проаналізували, як це вплине на динаміку конфлікту на Донбасі.
Якщо коротко, то надання Україні американського летального оборонного озброєння навряд чи схилить чашу терезів на користь Києва.
Але це стане чітким сигналом і українському народу, і російському керівництву про готовність США до конкретніших дій у сфері безпеки.
І це твердження має під собою грунт.
Якою насправді є допомога США
Анексія Криму і конфлікт на сході України спонукали Сполучені Штати значно збільшити військову допомогу Україні.
Виходячи з планових показників на 2016 рік, Україна увійшла до переліку найбільших отримувачів американської допомоги.
У нещодавно підписаному Консолідованому законі про бюджетні асигнування на 2016 рік загальна сума видатків на допомогу Україні зросла від $514 млн до не менше ніж $658 млн.
Варто зазначити, що українсько-американська співпраця у сфері оборони була на доволі високому рівні ще до загострення конфлікту з Росією.
У перші роки незалежності допомога США скеровувалась на розвиток вільного ринку, демократичних інститутів, а також реформування сектора безпеки. У двотисячних обсяг допомоги знизився, але залишався відносно стабільним.
Із загальної суми зовнішньої допомоги на програми безпеки та оборони виділялося в середньому 35-40%.
Механізми та обсяги продажів озброєння Україні
Протягом останніх десяти років обсяг продажів озброєння Україні був порівняно невеликим. Україна не була на передовій у війні з міжнародним тероризмом, не була "історичним" отримувачем військової допомоги США, як Ізраїль або Єгипет.
Після проголошення незалежності Україна помилково вважала, що у неї немає ворогів, тому видатки на оборону були радикально знижені, бойові комплекси розібрані або продані, а реформа у сфері безпеки загальмувалася.
Ситуація кардинально змінилася після початку російської агресії.
Вона виявила, в якому занедбаному стані перебуває українська армія.
Саме тому керівництво країни звернулося до США із запитом на контрартилерійські системи, протитанкові керовані ракети, бронежилети, електронні системи та інше обладнання, якого не вистачало українській армії.
Варто означити, що США використовують кілька механізмів: програма продажу озброєння іноземним державам (Foreign Military Sales), програма продажу озброєння через прямі комерційні поставки (Direct Commercial Sales), програма продажу надлишків військової техніки та озброєння (Excess Defense Articles) та програма продажу озброєння в надзвичайних ситуаціях.
Україні озброєння продається через першу програму, в рамках якої переговори ведуться на рівні міністерств оборони обох країн, а також через прямі комерційні поставки. Угоди в рамках останньої програми найважче відслідковувати через обмежений доступ до даних про експорт озброєння.
Від початку конфлікту президент Обама засуджував російську агресію, але водночас чітко давав зрозуміти, що не бачить варіанту військового вирішення, і натомість схилявся до покарання Росії економічними санкціями.
Одним із аргументів проти надання летального озброєння була небезпека подальшої ескалації конфлікту і ризик потрапляння американської зброї в чужі руки.
Та вже за 9 місяців президент Обама поставив свій підпис під бюджетом, в якому передбачено виділення $300 млн на військову допомогу Україні й, зокрема, $50 млн — на летальне озброєння.
Влітку Обама ветував бюджет через питання, не пов’язані з Україною. Під час доопрацювання документа сума, виділена для України, зросла з $200 млн до $300 млн.
Це, звичайно, добра новина, та допомога Україні все ж лишається скромною у порівнянні з допомогою для сил безпеки Афганістану ($3,65 млрд) чи Іракського фонду ($715 млн).
На збільшення військової допомоги Україні частково вплинули такі чинники:
Постійні порушення режиму припинення вогню. Обама чітко дав зрозуміти, що США можуть змінити свою позицію щодо летального озброєння, якщо конфлікт не вдасться вирішити дипломатичним шляхом. Адже за рік після підписання перших мінських домовленостей від лінії зіткнення ще не відведена важка артилерія, спостерігачі ОБСЄ не можуть вільно пересуватися територією Донбасу, а сотні українських солдатів загинули за цей період.
Тиск Конгресу та інших груп впливу. Республіканська більшість у Конгресі постійно виступала за більш рішучі дії США щодо конфлікту в Україні, а профільні комітети від початку 2015 року рекомендували надати Україні летальне озброєння.
Рекомендації експертів та високопосадовців. За всебічну і комплексну західну підтримку України виступало чимало визнаних лідерів думок.
Та хоча схвалення Конгресом дозволяє уряду США постачати Україні бронебійні системи, гранатомети, міномети та стрілецьку зброю, є питання:
чи використає адміністрація Обами цю можливість?
Хоча озброєння, про яке йдеться, є летальним, основним його завданням є посилення обороноздатності української армії у разі наступальних дій проросійських сепаратистів.
Ще один важливий аспект полягає в тому, що на кошти, зарезервовані для України, не впливатиме загальна тенденція до скорочення американських видатків на оборону, яке триває з 2010 року.
Ініціатива сприяння безпеці в Україні була визначена в рамках фінансування операцій збройних сил за кордоном (overseas contingency operations), також відомого як "фонд війни", на який не впливають зміни у поточних витратах.
Летальне оборонне озброєння:
політичний сигнал чи зміна правил гри?
Україна пройшла довгий шлях від декларацій про допомогу до виділення $300 млн військової допомоги.
Тепер важливо розуміти, що на практиці означатимуть $50 млн на летальне оборонне озброєння – у разі, якщо уряд США вирішить задіяти цю можливість.
Посол України у США Валерій Чалий нещодавно заявив, що ці кошти можуть бути використанні для закупівлі протитанкових систем. Повідомляється, що цих грошей вистачить на 324 протитанкові комплекси Javelin.
Та як це може змінити ситуацію на Донбасі?
Генерал-лейтенант Бен Ходжес, командуючий сухопутними військами США в Європі, вже висловив своє занепокоєння щодо можливих наслідків появи в України такого летального озброєння, як комплекси Javelin.
За його словами, це може призвести до посилення російської присутності та до збільшення кількості втрат серед українських військовослужбовців. Генерал переконаний: це озброєння не принесе стратегічних змін у ситуації на Донбасі.
До того ж американське летальне озброєння фундаментально не вплине на обороноздатність країни.
$50 млн, виділених на летальну зброю, становлять лише малу частку військових видатків України.
Водночас, зміна стратегії США щодо поставок зброї стане серйозним політичним сигналом для Росії.
Згадаймо: на рішення Путіна про початок інтервенції в Крим і на Донбас вплинуло і те, як сприймали його дії.
Багато експертів поділяють думку про те, що ризикована авантюра Путіна в Україні і посилення агресії напередодні кожного етапу мінських переговорів частково були наслідками того факту, що президент США не розглядав надання летального озброєння як потенційний варіант відповіді.
І хоча економічні санкції здатні завдати і таки завдають шкоди російському керівництву, вони рідко впливають на ситуацію в короткостроковій перспективі.
Тому Путін використовував вагання Обами як тактичну перевагу і міг легко озброювати своїх ставлеників на Донбасі. Якби позиція Обами щодо озброєння України в періоди найбільшої агресії Росії була більш рішучою, можливо, Путін двічі подумав би, перш ніж продовжувати ескалацію конфлікту для отримання переваг під час переговорів про припинення вогню.
Висновки
У 2016 році Україна планує витратити на оборону 5% ВВП (приблизно $4,8 млрд). Очевидно, що допомога від США у $300 млн дозволить значно посилити обороноздатність країни. Ці кошти допоможуть покращити підготовку і навчання військовослужбовців, підвищити можливості розвідки та прискорити реформу в сфері безпеки та оборони.
Покращення оборонних можливостей — зменшення ймовірності того, що конфлікт посилиться.
Допомога, що надійде від США, підвищує для агресора вартість вирішення конфлікту військовим шляхом.
Війна дорого коштує. Падіння цін на нафту, економічний занепад, санкції та воєнна кампанія в Сирії (всі ці фактори, найімовірніше, залишаться в 2016 році) не дають Росії можливостей для ще однієї великої військової кампанії. Конфлікт низької інтенсивності на Донбасі, швидше за все, триватиме, тоді як посилення агресії з боку проросійських сепаратистів потягне за собою додаткові економічні втрати через нові санкції.
Та варто пам’ятати: оборонне озброєння має слугувати оборонним цілям.
Нецільове використання оборонного летального озброєння поставить під великий сумнів подальшу економічну та військову підтримку з боку Заходу.
А оскільки Україна сильно залежить від іноземної допомоги, вона повинна зробити усе можливе, щоб летальне озброєння, коли і якщо воно буде отримане, не використовувалося в наступальних цілях і не потрапило в чужі руки.
Очікування формують реальність.
Надання Україні летального озброєння буде сигналом не тільки для Росії, а й для українського народу, про те, що США підтримують рух України до Заходу. В Україні є велика внутрішня підтримка щодо надання летального оборонного озброєння, про що свідчать опитування Інституту світової політики та Центру Разумкова: українські політичні експерти і населення країни загалом підтримують рішення про надання Україні летального озброєння з боку США.
Тому цей крок покращить імідж американської влади, яка за Будапештським меморандумом є одним з гарантів безпеки та суверенітету України.
З точки зору очікувань українців, надання летального озброєння можна навіть порівняти із зоною вільної торгівлі та безвізовим режимом.
Від початку конфлікту американська економічна та військова допомога Україні значно збільшилася. Проте в будь-якому випадку досягнути мирного вирішення ситуації можливо лише за умови, що продовження військових дій буде надто дорого коштувати агресору.
Краще підготовлена, озброєна і поінформована українська армія може стати серйозним аргументом для того, щоб переконати Росію не загострювати конфлікт, створюючи тим самим простір для врегулювання ситуації на Донбасі в Мінському або іншому форматі.
Автор: Іван Мединський,
аналітик Інституту світової політики
Публікується "Європейською правдою" зі скороченнями, оригінальна версія – на сайті ІСП.
Публікація підготовлена у рамках "Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України", яку виконує Міжнародний фонд "Відродження" (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки посольства Швеції в Україні (SIDA)