Летальное вооружение США для Украины: механизмы и последствия

Вопрос поставок американского летального оборонного вооружения в Украину был яблоком раздора с начала конфликта на Донбассе.

Одни утверждали, что это важно для сдерживания России. Другие считали, что поставки оружия в Украину приведут лишь к эскалации конфликта.

Нет единства по этому вопросу и среди американских властей: тогда как Конгресс США выступает за более решительную поддержку Украины, в том числе за предоставление летального оборонительного вооружения, администрация Обамы до сих пор ограничивалась нелетальным оружием и подготовкой военных специалистов.

Ситуацию несколько изменило подписания президентом Обамой оборонного бюджета на 2016 год. Этот документ открыл путь для предоставления Киеву военной помощи Украине на $300 млн, в том числе летального оборонного вооружения.

Мы проанализировали, как это повлияет на динамику конфликта на Донбассе.

Если коротко, то предоставление Украине американского летального оборонного вооружения вряд ли склонит чашу весов в пользу Киева.

Но это станет четким сигналом и украинскому народу, и российскому руководству о готовности США к более конкретным действиям в сфере безопасности.

И это утверждение имеет под собой почву.

Какова на самом деле помощь США

Аннексия Крыма и конфликт на востоке Украины побудили Соединенные Штаты значительно увеличить военную помощь Украине.

Исходя из плановых показателей на 2016 год, Украина вошла в список крупнейших получателей американской помощи.

В недавно подписанном Консолидированном законе о бюджетных ассигнованиях на 2016 год общая сумма расходов на помощь Украине выросла с $514 млн до не менее $658 млн.

Стоит отметить, что украинско-американское сотрудничество в сфере обороны находилось на достаточно высоком уровне еще до обострения конфликта с Россией.

В первые годы независимости помощь США направлялась на развитие свободного рынка, демократических институтов, а также реформирование сектора безопасности. В двухтысячных объем помощи снизился, но оставался относительно стабильным.

Из общей суммы внешней помощи на программы безопасности и обороны выделялось в среднем 35-40%.

Механизмы и объемы продаж вооружения Украине

В течение последних десяти лет объем продаж вооружений Украине был сравнительно невелик. Украина не была на передовой в войне с международным терроризмом, не была "историческим" получателем военной помощи США, как Израиль или Египет.

После провозглашения независимости Украина ошибочно считала, что у нее нет врагов, поэтому расходы на оборону были радикально снижены, боевые комплексы разобраны или проданы, а реформа в сфере безопасности затормозилась.

Ситуация кардинально изменилась после начала российской агрессии.

Она выявила, в каком запущенном состоянии находится украинская армия.

Именно поэтому руководство страны обратилось к США с запросом на контрартиллерийские системы, противотанковые управляемые ракеты, бронежилеты, электронные системы и другое оборудование, которого не хватало украинской армии.

Стоит обозначить, что США используют несколько механизмов: программа продажи вооружения иностранным государствам (Foreign Military Sales), программа продажи вооружения через прямые коммерческие поставки (Direct Commercial Sales), программа продажи излишков военной техники и вооружения (Excess Defense Articles) и программа продажи вооружения в чрезвычайных ситуациях.

Украине вооружение продается через первую программу, в рамках которой переговоры ведутся на уровне министерств обороны обеих стран, а также через прямые коммерческие поставки. Соглашения в рамках последней программы труднее всего отслеживать в связи с ограниченным доступом к данным об экспорте вооружения.

С самого начала конфликта президент Обама осуждал российскую агрессию, но в то же время четко давал понять, что не видит варианта военного решения, и склонялся к наказанию России экономическими санкциями.

Одним из аргументов против предоставления летального вооружения была опасность дальнейшей эскалации конфликта и риск попадания американского оружия в чужие руки.

Но уже через 9 месяцев президент Обама поставил свою подпись под бюджетом, в котором предусмотрено выделение $300 млн на военную помощь Украине и, в частности, $50 млн — на летальное вооружение.

Летом Обама ветировал бюджет из-за вопросов, не связанных с Украиной. Во время доработки документа сумма, выделенная для Украины, выросла с $200 млн до $300 млн.

Это, конечно, хорошая новость, но помощь Украине все же остается скромной в сравнении с помощью для сил безопасности Афганистана ($3,65 млрд) или Иракского фонда ($715 млн).

На увеличение военной помощи Украине частично повлияли следующие факторы:

Постоянные нарушения режима прекращения огня. Обама четко дал понять, что США могут изменить свою позицию по летальному вооружению, если конфликт не удастся решить дипломатическим путем. Ведь спустя год после подписания первых минских договоренностей от линии соприкосновения еще не отведена тяжелая артиллерия, наблюдатели ОБСЕ не могут свободно передвигаться по территории Донбасса, а сотни украинских солдат погибли за этот период.

Давление Конгресса и других групп влияния. Республиканское большинство в Конгрессе постоянно выступало за более решительные действия США относительно конфликта в Украине, а профильные комитеты с начала 2015 года рекомендовали предоставить Украине летальное вооружение.

Рекомендации экспертов и высокопоставленных чиновников. За всестороннюю и комплексную западную поддержку Украины выступало немало признанных лидеров мнений.

И хотя одобрение Конгрессом позволяет правительству США поставлять Украине бронебойные системы, гранатометы, минометы и стрелковое оружие, есть вопрос:

использует ли администрация Обамы эту возможность?

Хотя вооружение, о котором идет речь, является летальным, основной его задачей служит усиление обороноспособности украинской армии в случае наступательных действий пророссийских сепаратистов.

Еще один важный аспект заключается в том, что на средства, зарезервированные для Украины, не будет влиять общая тенденция сокращения американских расходов на оборону, которое длится с 2010 года.

Инициатива содействия безопасности в Украине была определена в рамках финансирования операций вооруженных сил за рубежом (overseas contingency operations), также известного как "фонд войны", на который не влияют изменения в текущих расходах.

Летальное оборонительное вооружение:
политический сигнал или изменение правил игры?

Украина прошла долгий путь от деклараций о помощи до выделения $300 млн военной помощи.

Теперь важно понимать, что на практике будут означать $50 млн на летальное оборонительное вооружение – в случае, если правительство США решит задействовать эту возможность.

Посол Украины в США Валерий Чалый недавно заявил, что эти средства могут быть использованы для закупки противотанковых систем. Сообщается, что этих денег хватит на 324 противотанковых комплекса Javelin.

Но как это может изменить ситуацию на Донбассе?

Генерал-лейтенант Бен Ходжес, командующий сухопутными войсками США в Европе, уже выразил свое беспокойство по поводу возможных последствий появления в Украине такого летального вооружения, как комплексы Javelin.

По его словам, это может привести к усилению российского присутствия и росту потерь среди украинских военнослужащих. Генерал убежден: это вооружение не принесет стратегических изменений в ситуации на Донбассе.

К тому же американское летальное вооружение фундаментально не повлияет на обороноспособность страны.

$50 млн, выделенных на летальное оружие, составляют лишь малую долю военных расходов Украины.

Вместе с тем, изменение стратегии США в отношении поставок оружия станет серьезным политическим сигналом для России.

Вспомним: на решение Путина о начале интервенции в Крым и на Донбасс повлияло и то, как воспринимали его действия.

Многие эксперты разделяют мнение о том, что рискованная авантюра Путина в Украине и усиление агрессии накануне каждого этапа минских переговоров частично были последствиями того факта, что президент США не рассматривал предоставления летального вооружения как потенциальный вариант ответа.

И хотя экономические санкции способны нанести и наносят вред российскому руководству, они редко влияют на ситуацию в краткосрочной перспективе.

Поэтому Путин использовал колебания Обамы как тактическое преимущество и мог легко вооружать своих ставленников на Донбассе. Если бы позиция Обамы относительно вооружения Украины в периоды наибольшей агрессии России была более решительной, возможно, Путин дважды подумал бы, прежде чем продолжать эскалацию конфликта для получения преимуществ во время переговоров о прекращении огня.

Выводы

В 2016 году Украина планирует потратить на оборону 5% ВВП (примерно $4,8 млрд). Очевидно, что помощь от США в $300 млн позволит значительно усилить обороноспособность страны. Эти средства помогут улучшить подготовку и обучение военнослужащих, повысить возможности разведки и ускорить реформу в сфере безопасности и обороны.

Улучшение оборонных возможностей — снижение вероятности того, что конфликт усилится.

Помощь, которая поступит от США, повышает для агрессора стоимость решения конфликта военным путем.

Война дорого стоит. Падение цен на нефть, экономический упадок, санкции и военная кампания в Сирии (все эти факторы, вероятнее всего, сохранятся в 2016 году) не дают России возможностей для еще одной крупной военной кампании. Конфликт низкой интенсивности на Донбассе, скорее всего, продолжится, тогда как усиление агрессии со стороны пророссийских сепаратистов повлечет за собой дополнительные экономические потери из-за новых санкций.

Но стоит помнить: оборонительное вооружение должно служить оборонным целям.

Нецелевое использование оборонного летального вооружения поставит под сомнение дальнейшую экономическую и военную поддержку со стороны Запада.

А поскольку Украина сильно зависит от иностранной помощи, она должна сделать все возможное, чтобы летальное вооружение, когда и если оно будет получено, не использовалось в наступательных целях и не попало в чужие руки.

Ожидания формируют реальность.

Предоставление Украине летального вооружения будет сигналом не только для России, но и для украинского народа, о том, что США поддерживают движение Украины к Западу. В Украине есть большая внутренняя поддержка предоставления летального оборонительного вооружения, о чем свидетельствуют опросы Института мировой политики и Центра Разумкова: украинские политические эксперты и население страны в целом поддерживают решение о предоставлении Украине летального вооружения со стороны США.

Поэтому этот шаг улучшит имидж американской власти, которая по Будапештскому меморандуму является одним из гарантов безопасности и суверенитета Украины.

С точки зрения ожиданий украинцев, предоставление летального вооружения можно даже сравнить с зоной свободной торговли и безвизовым режимом.

С начала конфликта американская экономическая и военная помощь Украине значительно увеличилась. Однако в любом случае достичь мирного решения ситуации возможно лишь при условии, что продолжение военных действий будет слишком дорого стоить агрессору.

Лучше подготовленная, вооруженная и информированная украинская армия может стать серьезным аргументом для того, чтобы убедить Россию не обострять конфликт, создавая тем самым пространство для урегулирования ситуации на Донбассе в Минском или другом формате.

Автор: Иван Мединский,

аналитик Института мировой политики

Публикуется "Европейской правдой" с сокращениями, оригинальная версия – на сайте ИМП.

Публікація підготовлена у рамках "Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України", яку виконує  Міжнародний фонд "Відродження" (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки посольства Швеції в Україні (SIDA)