Реалії ОБСЄ та очікування України: чи здатна Німеччина змінити правила організації?

Завершився перший місяць, як в Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) головує Німеччина, що є ключовим посередником у врегулюванні конфлікту на сході України.

Можливості ОБСЄ та її головування стали однією з тем переговорів на зустрічі канцлера Ангели Меркель з президентом Петром Порошенком 1 лютого у Берліні.

Україна справді має очікування, що активна участь Берліна у Нормандському форматі та його цьогорічна роль в ОБСЄ допоможуть у вирішенні конфлікту на Донбасі.

Пріоритети головування ФРН в ОБСЄ свідчать: Берлін приділятиме увагу в цій організації не тільки конфлікту в Україні, а й підвищенню ефективності ОБСЄ в цілому. Втім,

Україна має стати лакмусовим папірцем успішності і організації, і німецького головування.

Німеччина оголосила про свої пріоритети на шести ключових напрямках:

–  управління кризами і конфліктами;
–  посилення можливостей ОБСЄ щодо усього циклу конфлікту;
–  використання ОБСЄ як платформи для діалогу;
–  сприяння сталому об'єднанню і належному управлінню в регіоні ОБСЄ;
–  фокусування на людському вимірі;
–  посилення взаємодії між громадськістю і державою.

З цього переліку найбільш актуальними для нас є перші три, оскільки вони безпосередньо стосуються конфлікту на Донбасі.

В цілому, як заявив заступник директора департаменту міжнародних організацій МЗС Василь Покотило, Київ підтримує задекларовані Берліном пріоритети, але очікує активнішої та, головне, ефективнішої участі ОБСЄ у врегулюванні конфлікту в Україні.

Крім того, Україна наполягає на включенні в програму німецького головування питання Криму, який чомусь там не згадується.

Про це дипломат оголосив під час проведення круглого столу "Україна в пріоритетах німецького головування в ОБСЄ" наприкінці січня.

Та оскільки наразі маємо саме такі напрямки роботи Берліна, є сенс сконцентруватися на їх аналізі.

В рамках пріоритету "управління кризами і конфліктами" Берлін планує "наростити зусилля ОБСЄ в Україні шляхом посилення фінансових і людських ресурсів".

Фокусом буде розширення мандату та збільшення чисельності Спеціальної моніторингової місії (СММ) ОБСЄ (Берлін сподівається ухвалити відповідне рішення вже в березні). Важливими є проекти БДІПЛ, а також ті, які присвячені очищенню територій на сході України від залишків вибухових речовин та національному діалогу.

Діяльність СММ викликає багато нарікань через її неефективність та необ’єктивність звітів місії. Наприклад, 2 лютого штаб АТО звинуватив СММ, що вона "не реагує на посилення обстрілів членами незаконних проросійських бандформувань позицій сил АТО в Зайцевому та в інших населених пунктах".

Низьку ефективність заступник голови місії Олександр Хуг раніше пояснював цивільним характером СММ та перешкоджанням її діяльності з боку місцевих бойовиків. Українські ж експерти вказують, що спостерігачі Місії перебувають за десятки кілометрів від лінії зіткнення та не здійснюють вздовж неї постійного моніторингу.

Тому для багатьох спостерігачів очевидно, що робота СММ, окрім збільшення її чисельності, повинна і може бути змінена – має бути охоплення більшої території, доступ до критичних районів, недопущення входження до її складу представників країни-агресора, тобто Росії.

Нарешті, потрібно посилити СММ міжнародною місією під егідою ООН або ЄС, як вже запропонував Київ.

Очевидно, що існуючих форматів ОБСЄ (СММ, Тристороння контактна група, Спостережна місія на українсько-російському кордоні) та Нормандської четвірки вже недостатньо.

Час іде, врегулювання конфлікту пробуксовує і реальних зрушень на сході України немає.

Це вимагає трансформації форматів. Наприклад, Група мудреців ОБСЄ у грудні минулого року запропонувала розширити переговірний формат за рахунок держав-підписантів Будапештського меморандуму, що було підтримано й українським керівництвом. Міністр закордонних справ України Павло Клімкін 30 січня ініціював консультації за участю всіх країн Будапештського меморандуму.

Такий розширений формат навряд чи радикально вплине на ситуацію, але може зрушити її з мертвої точки та посилити міжнародний тиск на Росію.

Другий пріоритет німецького головування, "посилення можливостей ОБСЄ щодо усього циклу конфлікту", визначає необхідність створення дієвого механізму, які охоплюватиме всі етапи – від раннього запобігання конфлікту до пост-конфліктного відновлення.

Цей механізм, в дійсності, міг би суттєво сприяти безпеці в Європі та бути застосованим щодо конфлікту на Донбасі, але під сумнів ставиться своєчасна реакція ОБСЄ на початок конфлікту.

Так, у випадку України ОБСЄ досить швидко відреагувала, сформувавши і направивши в Україну у березні 2014 року свою моніторингову місію. Однак, її завданням було не виявлення фактів агресії Росії, яка вже тривала, а моніторинг внутрішньої ситуації в державі, що більше збігалося з російським баченням.

Як зазначив під час круглого столу щодо пріоритетів німецького головування голова Меджлісу кримськотатарського народу народний депутат Рефат Чубаров, ситуація в Криму показала, що запобігання конфлікту неможливе, якщо ОБСЄ йде на компроміс замість того, щоб реагувати на агресора та порушника ключових принципів організації.

Але на практиці, через принцип консенсусу в ухваленні рішень, ОБСЄ не здатна діяти всупереч волі однієї з країн-членів і вимушена шукати компроміси.

Отже, щоби здолати цю проблему, організація має трансформуватися із майданчику для діалогу в більш дієвий механізм – повноцінну міжнародну безпекову організацію.

Німецьке головування заявило про своє прагнення досягти прогресу в питанні набуття ОБСЄ правосуб’єктності в рамках міжнародного права. Один із членів Групи мудреців ОБСЄ Олександр Чалий вважає, що слід ініціювати проведення саміту ОБСЄ, який би "перепідтвердив" Гельсінські принципи та заснував механізм впливу на їх порушників.

Немає потреби вигадувати те, що вже існує, а слід подумати, як добитись виконання нині діючих міжнародних норм, раніше погоджених усіма країнами-учасницями ОБСЄ включно з Росією.

Решта пріоритетів Німеччини в ОБСЄ мають більш загальний, хоч і не менш важливий характер та відповідають очікуванням України. Однак все ж слід звернути увагу на пріоритет "використання ОБСЄ як платформи для діалогу" для вирішення спірних питань та недопущення появи конфліктів.

Діалог має бути, але існує небезпека його використання агресором чи потенційним агресором для відволікання уваги.

Яскравий приклад наводить Рефат Чубаров: "Російська сторона висловлюванням Лаврова про "виконання Росією Будапештського меморандуму" та поясненням Патрушева, чому Росія вторглася в Крим, нав’язує своє бачення діалогу". Хоча ОБСЄ й залишається однією з платформ для діалогу з Росією, але він не має стати засобом умиротворення Кремля.

Агресією проти України Росія не тільки завдала удару по принципах ОБСЄ, але й кинула подвійний виклик Німеччині – спочатку як члену Нормандського формату, а тепер і як головуючій країні в ОБСЄ.

Берлін має ще докласти багато зусиль та віднайти нові важелі впливу на агресора, щоб подолати цей виклик.

Автор: Віталій Мартинюк,

аналітик УНЦПД,
для "Європейської правди"