Реалии ОБСЕ и ожидания Украины: способна ли Германия изменить правила организации?

Завершился первый месяц, как в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) председательствует Германия, которая является ключевым посредником в урегулировании конфликта на востоке Украины.

Возможности ОБСЕ и ее председательства стали одной из тем переговоров на встрече канцлера Ангелы Меркель с президентом Петром Порошенко 1 февраля в Берлине.

Украина действительно ожидает, что активное участие Берлина в Нормандском формате и его нынешняя роль в ОБСЕ помогут в решении конфликта на Донбассе.

Приоритеты председательства ФРГ в ОБСЕ свидетельствуют: Берлин будет уделять внимание в этой организации не только конфликту в Украине, но и повышению эффективности ОБСЕ в целом. Впрочем,

Украина должна стать лакмусовой бумажкой успешности и организации, и немецкого председательства.

Германия объявила о своих приоритетах по шести ключевым направлениям:

– управление кризисами и конфликтами;
– усиление возможностей ОБСЕ в отношении всего цикла конфликта;
– использование ОБСЕ как платформы для диалога;
– содействие устойчивому объединению и надлежащему управлению в регионе ОБСЕ;
– фокусировка на человеческом измерении;
– усиление взаимодействия между общественностью и государством.

Из этого перечня наиболее актуальны для нас первые три, поскольку они непосредственно касаются конфликта на Донбассе.

В целом, как заявил заместитель директора департамента международных организаций МИД Василий Покотило, Киев поддерживает задекларированные Берлином приоритеты, но ожидает более активного и, главное, более эффективного участия ОБСЕ в урегулировании конфликта в Украине.

Кроме того, Украина настаивает на включении в программу председательства Германии вопрос Крыма, который почему-то там не упоминается.

Об этом дипломат заявил в ходе проведения круглого стола "Украина в приоритетах германского председательства в ОБСЕ" в конце января.

Но поскольку сейчас имеем именно такие направления работы Берлина, есть смысл сконцентрироваться на их анализе.

В рамках приоритета "управление кризисами и конфликтами" Берлин планирует "нарастить усилия ОБСЕ в Украине путем усиления финансовых и человеческих ресурсов".

Фокусом будет расширение мандата и увеличение численности Специальной мониторинговой миссии (СММ) ОБСЕ (Берлин надеется принять соответствующее решение уже в марте). Важными являются проекты БДИПЧ, а также те, которые посвящены очистке территорий на востоке Украины от остатков взрывчатых веществ и национальному диалогу.

Деятельность СММ вызывает много нареканий из-за ее неэффективности и необъективности отчетов миссии. Например, 2 февраля штаб АТО обвинил СММ в том, что она "не реагирует на усиление обстрелов членами незаконных пророссийских бандформирований позиций сил АТО в Зайцевом и в других населенных пунктах".

Низкую эффективность заместитель главы миссии Александр Хуг ранее объяснял гражданским характером СММ и препятствованием ее деятельности со стороны местных боевиков. Украинские же эксперты указывают, что наблюдатели Миссии находятся за десятки километров от линии соприкосновения и не ведут вдоль нее постоянный мониторинг.

Поэтому для многих наблюдателей очевидно, что работа СММ, кроме увеличения ее численности, должна и может быть изменена – должен быть охват большей территории, доступ к критическим районам, недопущение вхождения в ее состав представителей страны-агрессора, то есть России.

Наконец, нужно усилить СММ международной миссией под эгидой ООН или ЕС, как уже предложил Киев.

Очевидно, что существующих форматов ОБСЕ (СММ, Трехсторонняя контактная группа, Наблюдательная миссия на украинско-российской границе) и Нормандской четверки уже недостаточно.

Время идет, урегулирование конфликта пробуксовывает и реальных сдвигов на востоке Украины нет.

Это требует трансформации форматов. Например, Группа мудрецов ОБСЕ в декабре прошлого года предложила расширить переговорный формат за счет государств-подписантов Будапештского меморандума, что было поддержано и украинским руководством. Министр иностранных дел Украины Павел Климкин 30 января инициировал консультации с участием всех стран Будапештского меморандума.

Такой расширенный формат вряд ли радикально повлияет на ситуацию, но может сдвинуть ее с мертвой точки и усилить международное давление на Россию.

Второй приоритет немецкого председательства, "усиление возможностей ОБСЕ относительно всего цикла конфликта", определяет необходимость создания действенного механизма, который будет охватывать все этапы – от раннего предотвращения конфликта до постконфликтного восстановления.

Этот механизм, в действительности, мог бы существенно способствовать безопасности в Европе и применяться в отношении конфликта на Донбассе, но под сомнение ставится своевременная реакция ОБСЕ на начало конфликта.

Так, в случае Украины ОБСЕ довольно быстро отреагировала, сформировав и направив в Украину в марте 2014 года свою мониторинговую миссию. Однако, ее задачей было не выявление фактов агрессии России, которая уже длилась, а мониторинг внутренней ситуации в государстве, что больше совпадало с российским видением.

Как отметил во время круглого стола о приоритетах немецкого председательства глава Меджлиса крымскотатарского народа, народный депутат Рефат Чубаров, ситуация в Крыму показала, что предотвращение конфликта невозможно, если ОБСЕ идет на компромисс вместо того, чтобы реагировать на агрессора и нарушителя ключевых принципов организации.

Но на практике, из-за принципа консенсуса в принятии решений, ОБСЕ не способна действовать вопреки воле одной из стран-членов и вынуждена искать компромиссы.

Следовательно, чтобы преодолеть эту проблему, организация должна трансформироваться из площадки для диалога в более действенный механизм – полноценную международную организацию по безопасности.

Немецкое председательство заявило о своем стремлении достичь прогресса в вопросе обретения ОБСЕ правосубъектности в рамках международного права. Один из членов Группы мудрецов ОБСЕ Александр Чалый считает, что следует инициировать проведение саммита ОБСЕ, который бы "переподтвердил" Хельсинкские принципы и учредил механизм воздействия на их нарушителей.

Нет необходимости придумывать то, что уже существует, а следует подумать, как добиться выполнения ныне действующих международных норм, ранее согласованных всеми странами-участницами ОБСЕ, включая Россию.

Остальные приоритеты Германии в ОБСЕ имеют более общий, хотя и не менее важный характер и соответствуют ожиданиям Украины. Однако все же следует обратить внимание на приоритет "использования ОБСЕ как платформы для диалога" для решения спорных вопросов и недопущения возникновения конфликтов.

Диалог должен быть, но существует опасность его использования агрессором или потенциальным агрессором для отвлечения внимания.

Яркий пример приводит Рефат Чубаров: "Российская сторона высказыванием Лаврова о "выполнении Будапештского меморандума Россией" и объяснением Патрушева, почему Россия вторглась в Крым, навязывает свое видение диалога". Хотя ОБСЕ и остается одной из платформ для диалога с Россией, но он не должен стать средством умиротворения Кремля.

Агрессией против Украины Россия не только нанесла удар по принципам ОБСЕ, но и бросила двойной вызов Германии – сначала как члену Нормандского формата, а теперь и как председательствующей стране в ОБСЕ.

Берлин должен приложить еще много усилий и найти новые рычаги воздействия на агрессора, чтобы справиться с этим вызовом

.

Автор: Виталий Мартынюк,

аналитик УНЦПИ,
для "Европейской правды"