Нескінченний Brexit. Як новий статус Британії вплине на Україну

Сімдесят років тому, 19 вересня 1946 року, Вінстон Черчилль виступив у Цюріху з відомою промовою, в якій кристалізувалися дві великі, однак суперечливі думки: ідея "Сполучених Штатів Європи" та амбівалентна самосвідомість Британії стосовно Європи.

Ця амбівалентність виразно виявляється у часто забутих словах самого Черчилля: "Ми (британці) – з Європою, але не частина її. Ми – пов’язані, але не включені до неї".

Ці формули чудово відбивають парадоксальну роль Британії, яка, з одного боку, завжди протистояла надмірним інтеграційним динамікам ЄС за логікою "ever closer union" ("ще тісніший союз" – наприклад, створення європейської армії), а з іншого – зробила великий внесок у "success stories" європейського проекту: постання спільного ринку у 1980-ті та розширення ЄС на схід у 2000-х.

А отже, що означає нинішня відмова Британії від членства в ЄС? Та якою має бути стратегія України з цього приводу?

На ці питання ми намагалися відповісти на зустрічі "Брекзит: якою має бути стратегія України?", що була проведена Інститутом світової політики. 

Брекзит після референдуму: чого очікувати

Перш за все, щоб розуміти наслідки Брекзиту, варто відмовитися від бачення його як доконаної події. Як зауважив онук Черчилля, депутат Палати громад Великої Британії від Консервативної партії сер Ніколас Соамс, "Брекзит - це процес". 

Однак не менш справедливо й зворотне: навіть якщо Brexit - це "процес", зараз він був поставлений на паузу. 

Для його старту уряд Британії має офіційно задекларувати звернення до статті 50 Договору про Європейський Союз. В результаті мав би розпочатись дворічний період перемовин задля визначення нового формату стосунків між Британією та ЄС.

Наразі дедалі більше аналітиків застерігають щодо можливості нереалізації Брекзиту взагалі. В першу чергу, оскільки протягом останніх 40 років торговельна політика ЄС перебуває цілковито у владі Брюсселя, прем’єрка Британії Тереза Мей вже повідомила, що уряд не готовий розпочати процес Брекзиту через брак експертів.

Водночас у Британії готується судовий процес, мета якого – змусити уряд звернутися до статті 50 лише після голосування у парламенті. Це фактично зведе Брекзит нанівець, оскільки, як відомо, головний законодавчий орган Британії у більшості не підтримує вихід країни з ЄС. 

Також колишній генеральний директор юридичної служби Ради ЄС Жан-Клод Піріс застерігає, що з юридичної точки зору стаття 50 передбачає повідомлення про "намір" країни вийти зі Євросоюзу, і цей намір може бути "відкликаний" на будь-якому етапі.

Тим не менше, рішення має бути ухвалено до кінця дворічного терміну, інакше Британія автоматично виходить з ЄС.

Існує варіант продовження перемовин поза межами цього терміну в разі одностайного консенсусу всіх країн-членів, хоча загальне бажання ЄС – завершити справу до європарламентських виборів у червні 2019 року.

Отже, попереду на Британію та ЄС чекає принаймні два роки "транзитного" періоду. Які наслідки матиме цей період для українсько-британських відносин з точки зору підтримки територіальної цілісності України і безпекових та торговельних відносин?

Компромісний Лондон? Наслідки для санкційного режиму

Попри прогнозоване зменшення впливу Британії на санкційну політику ЄС у випадку Брекзиту (як попереджає коментар від аналітичного центру "European Council on Foreign Affairs"), допоки країна офіційно лишатиметься членом ЄС, Україна матиме з її боку підтримку збереження санкційного режиму щодо Росії.

Тому Мей вже підтвердила збереження санкцій до повної імплементації Мінських угод та невизнання Британією анексії Криму. Новий міністр закордонних справ Борис Джонсон, один з головних учасників кампанії за Брекзит, після європейського саміту у Братиславі також підтвердив необхідність співпрацювати з ЄС задля продовження санкцій і заявив про реалізацію Мінських угод як єдиного шляху врегулювання ситуації на Донбасі.

Водночас Британія з її нинішнім урядом навряд чи піде на повний розрив у діалозі з Москвою.

Мей згадала про потребу встановити конструктивний діалог з Росією у боротьбі зі спільними викликами проти тероризму (не забуваймо, що протягом її мандату як міністра внутрішніх справ вона відмовила дружині Олександра Литвиненка відкрити офіційне розслідування у справі вбивства її чоловіка). Зі свого боку, Джонсон закликав до нормалізації стосунків з Росією.

Відтак перемовини з ЄС щодо нового формату відносин можуть мати негативний вплив на безкомпромісність офіційного Лондона щодо стратегії вирішення конфлікту між Україною та Росією. Іншими словами,

санкційна політика щодо Росії може стати заручницею переговорів між Британією та ЄС, особливо у випадку приходу до влади лояльних до Росії політичних сил у Франції та Німеччині у 2017 році. 

Внаслідок цього буде відсутній необхідний одностайний голос у Раді ЄС задля продовження санкцій, яке оновлюється піврічними циклами.

Ще одне: чим довше конфлікти в Україні та Сирії лишатимуться неврегульованими, тим вірогідніше, що західні уряди відчуватимуть необхідність приймати компромісні "пакетні угоди", які могли б призвести до пом’якшення вимог для зняття санкцій.

Таку думку висловив радник колишнього президента Франції Ніколя Саркозі: "Якщо треба залагодити справи на Близькому Сході, це треба робити за допомогою Росії, а не всупереч їй".

Відповідно, він висловив непопулярну думку, що збереження санкцій не сприяє імплементації Мінських угод. Схожий дискурс можна знайти у словах міністра закордонних справ Німеччини Франка-Вальтера Штайнмаєра, який виступає за поступове послаблення санкційного режиму проти Москви.

"Бліцбрекзиту" не буде: наслідки для ЗВТ

Mайбутнє ролі Британії у рамках Зони вільної торгівлі (ЗВТ) з Україною залежатиме від угоди, яку Британія забезпечить для себе.

Доки ця угода не завершена, Британія офіційно залишатиметься членом ЄС, а отже, й далі буде отримувати вигоду від понад 50-ти торговельних угод, які ЄС підписав з іншими країнами. Тим не менше, у разі виходу з ЄС, Британія буде змушена провадити нові торговельні перемовини з цими країнами на двосторонній основі, а кожні такі перемовини вимагатимуть тривалого часу.

Це стосується також ЗВТ з Україною – станом на 2015 рік Британія стала одинадцятим найбільшим торговельним партнером України.

Поки що існує чимало сценаріїв можливих торговельних угод, ключові з яких окреслені у записці британського аналітичного центру "Centre for European Reform". У ній ідеться, зокрема, про так звану "норвезьку опцію" – вхід Британії до Європейської економічної зони, "швейцарський варіант", базований на двосторонніх угодах, Митний Союз з ЄС, варіант вести торгівлю з ЄС на основі існуючих правил Світової організації торгівлі (СОТ), тощо. 

Однак жоден із варіантів не в змозі задовольнити обіцянки, надані прихильниками Брекзиту.

Можливість гарантувати собі "особливу" угоду, яка змогла б забезпечити рівновагу між отриманням доступу до спільного ринку ЄС та частковим контролем над міграцією, неодноразово була відкинута з боку ЄС.

На даному етапі зрозуміло одне: перемовини ЄС–Британія будуть жорсткими, аби віддалити інші країни-члени від спокуси також провести подібні референдуми.

Важливий приклад – це обіцяне вето з боку Вишеградської групи щодо будь-якої угоди, яка призвела б до обмеження свободи руху, а отже, й прав багатьох громадян цих країн, які тепер перебувають у Британії.

В будь-якому разі обіцяного "Бліцбрекзиту" не буде. А доки Британія лишається членом ЄС, вона не зможе підписувати свої власні угоди, оскільки торговельна та комерційна політика є виключно компетенціями ЄС, а не країн-членів.

Більше того, укладення задовільної торговельної угоди між ЄС та Сполученим Королівством може тривати аж вісім років. Принаймні, такої думки дотримується колишній генеральний директор СОТ Паскаль Ламі.

Також існує припущення, що Брекзит може прислужитися як імпульс до відновлення ідеї "двоярусної Європи": з одного боку, центральне ядро старих країн-членів, які нарешті змогли б посилити інтеграційні динаміки, а з іншого – коло країн-членів, які застосували б вільнішу форму інтеграції.

До цього кола могли б долучитися такі євроскептичні країни, як Британія чи Нідерланди, разом з країнами, чия перспектива євроінтеграції найближчим часом є малоймовірною, як Туреччина чи Україна.

Тактична підтримка: якою буде нова оборонна політика

Українські експерти вже давно проголосили Будапештський меморандум, підписантом якого є і Велика Британія, однією з ключових поразок за 25 років української незалежності.

Комітет з європейських питань при Вищій палаті лордів поділяє думку про те, що Британія не здійснила належних кроків на захист територіальної цілісності України.

У звіті Комітету щодо стосунків між ЄС та Росією до і після конфлікту в Україні зазначається: "Як одна з чотирьох сторін, які підписали Будапештський меморандум (1994), що зобов’язалися гарантувати збереження територіальної цілісності України, Сполучене Королівство мало особливу відповідальність у момент вибуху кризи. При цьому Уряд не виявив ані належної активності, ані необхідної видимості у цій справі".

Втім, звинувачувати Британію у бездіяльності було б несправедливо.

З 2009 до 2014 роки британське міністерство оборони витратило 3,9 млн фунтів стерлінгів на підтримку України через Фонд військової підтримки та Conflict Pool у сфері спільних навчань, військової освіти та внесків у скоординовану діяльність НАТО.

Окрім цього, Британія долучилася до Об’єднаного координаційного комітету з питань оборонного реформування для України, до якого також увійшли США, Канада, Литва, Естонія, та Польща.

З початку лютого 2014 року Британія надавала персональне захисне спорядження, зимове паливо, медичні аптечки, зимовий одяг та спальні мішки – на суму понад 1,2 млн фунтів. На початку березня минулого року британське міноборони надало допомогу ЗСУ у формі нелетального озброєння вартістю додатково 850 тис. фунтів. В цю програму включено короткострокове тренування ЗСУ у медичній сфері, логістична підготовка, тренінг для піхоти та підтримка для нарощування потенціалу розвідки.

Окрім того, за минулий рік Британія також потренувала 2000 військових ЗСУ на різних рівнях.

У березні нинішнього року Британія підписала нову оборонну домовленість з Україною, яка буде тривати 15 років. Ця домовленість передбачає взаємообмін інформацією щодо потенційних загроз, участь у спільних військових навчаннях, тренування ЗСУ та співпрацю в галузі військової техніки.

Що можна ще зробити? Один варіант – це розширення Нормандського формату за рахунок підписантів Будапештського меморандуму. Проблематичним є, однак, включення у цей формат Британії, оскільки в наступні роки країна буде занурена у з’ясування її майбутніх стосунків з ЄС та її нової позиції у світі.

Отже, можна очікувати, що Британія і далі продовжуватиме підтримувати співпрацю з Україною в плані оборони як на двосторонньому рівні, так і в межах НАТО.

Однак, незважаючи на ефективність цієї співпраці, по суті, вона залишається "тактичною" підтримкою, мета якої – обмежити втрати та підсилити українську силу опору.

А тимчасом розв’язання конфлікту з Росією вимагає стратегічного довгострокового бачення щодо геополітичного майбутнього східних сусідів та "сусідів сусідів", задля формування якого потрібен об’єднаний Західний блок.

Ймовірно, що в наступні роки подібна єдність не спостерігатиметься. 

На сьогодні Україна має бути готовою до того, що (само)ізольована Британія матиме менше впливу поза межами європейського блоку, ніж вона могла мати як його частина.

Водночас посол Британії в Україні Джудіт Гоф на вищезгаданій зустрічі ІСП наголосила на тому, що Україна не має "фокусуватися" на рішенні Британії вийти з ЄС, а навпаки, повинна проактивно адресувати цілеспрямований дискурс стосовно "того, чим Україна є і за що вона виступає" до всіх столиць Європи, аби посилити послідовну міжнародну підтримку у довгостроковій перспективі.

Автор: Ярослава Барб’єрі,

стажерка Інституту світової політики,

студентка магістерської програми з європейських студій Оксфордського університету