Бесконечный Brexit. Как новый статус Британии повлияет на Украину

Семьдесят лет назад, 19 сентября 1946 года Уинстон Черчилль выступил в Цюрихе с известной речью, в которой кристаллизовались две значительные, однако противоречивые идеи: идея "Соединенных Штатов Европы" и амбивалентное самосознание Британии в отношении Европы.

Эта амбивалентность отчетливо проявляется в подзабытых словах самого Черчилля: "Мы (британцы) – с Европой, но не часть ее. Мы – связаны, но не включены в нее".

Эти формулы прекрасно отражают парадоксальную роль Британии, которая, с одной стороны, всегда противостояла чрезмерным интеграционным динамикам ЕС по логике "ever closer union" ("еще более тесный союз" – например, создание европейской армии), а с другой – внесла большой вклад в "success stories" европейского проекта: становление общего рынка в 1980-е и расширения ЕС на восток в 2000-х.

Что же означает нынешний отказ Британии от членства в ЕС? И какой должна быть стратегия Украины по этому поводу?

На эти вопросы мы попытались ответить на встрече "Брекзит: какой должна быть стратегия Украины?", проведенной Институтом мировой политики.

Брекзит после референдума: чего ждать

Прежде всего, чтобы понимать последствия Брекзита, стоит отказаться от видения его как законченного события. Как отметил внук Черчилля, депутат Палаты общин Великобритании от Консервативной партии сэр Николас Соамс, "Брекзит – это процесс".

Однако не менее справедливо и обратное: даже если Brexit – это "процесс", сейчас он поставлен на паузу.

Для его старта правительство Британии должно официально задекларировать обращение к статье 50 Договора о Европейском Союзе. В результате должен начаться двухлетний период переговоров для определения нового формата отношений между Британией и ЕС.

Сейчас все больше аналитиков предупреждают о возможности нереализации Брекзита вообще. В первую очередь, поскольку на протяжении последних 40 лет торговая политика ЕС находится полностью во власти Брюсселя, премьер Британии Тереза Мэй уже сообщила, что правительство не готово начать процесс Брекзита из-за нехватки экспертов.

В то же время в Британии готовится судебный процесс, цель которого – заставить правительство обратиться к статье 50 только после голосования в парламенте. Это фактически сведет Брекзит на нет, поскольку, как известно, главный законодательный орган Британии в большинстве не поддерживает выход страны из ЕС.

Также бывший генеральный директор юридической службы Совета ЕС Жан-Клод Пирис предостерегает, что с юридической точки зрения статья 50 предусматривает сообщение о "намерении страны выйти из Евросоюза, и это намерение может быть "отозвано" на любом этапе.

Тем не менее, решение должно быть принято до конца двухлетнего срока, иначе Британия автоматически выходит из ЕС.

Существует вариант продления переговоров за пределами этого срока в случае единогласного консенсуса всех стран-членов, хотя всеобщее желание ЕС – завершить дело до европарламентских выборов в июне 2019 года.

Итак, впереди Британию и ЕС ждут по меньшей мере два года "транзитного" периода. Какие последствия будет иметь этот период для украинско-британских отношений с точки зрения поддержки территориальной целостности Украины и отношений в сферах безопасности и торговли?

Компромиссный Лондон? Последствия для санкционного режима

Несмотря на прогнозируемое уменьшение влияния Британии на санкционную политику ЕС в случае Брекзита (как предупреждает комментарий от аналитического центра European Council on Foreign Affairs"), пока официально страна останется членом ЕС, у Украины будет ее поддержка сохранения санкционного режима в отношении России.

Тереза Мэй уже подтвердила сохранение санкций до полной имплементации Минских соглашений и непризнание Великобританией аннексии Крыма. Новый министр иностранных дел Борис Джонсон, один из главных участников кампании по Брекзит, после европейского саммита в Братиславе также подтвердил необходимость сотрудничать с ЕС ради продления санкций и заявил о реализации Минских соглашений как единственном пути урегулирования ситуации на Донбассе.

В то же время Британия с ее нынешним правительством вряд ли пойдет на полный разрыв в диалоге с Москвой.

Мэй упомянула о необходимости установить конструктивный диалог с Россией в борьбе с общими вызовами против терроризма (не забываем, что в течение ее мандата как министра внутренних дел она отказала жене Александра Литвиненко в открытии официального расследования по делу об убийстве ее мужа). Со своей стороны Джонсон призвал к нормализации отношений с Россией.

Поэтому переговоры с ЕС о новом формате отношений могут иметь негативное влияние на бескомпромиссность официального Лондона относительно стратегии решения конфликта между Украиной и Россией. Другими словами,

санкционная политика в отношении России может стать заложником переговоров между Британией и ЕС, особенно в случае прихода к власти лояльных к России политических сил во Франции и Германии в 2017 году.

Вследствие этого будет отсутствовать необходимый единодушный голос в Совете ЕС для продления санкций, которое обновляется полугодовыми циклами.

Еще одно: чем дольше конфликты в Украине и Сирии останутся неурегулированными, тем вероятнее, что западные правительства будут чувствовать необходимость принимать компромиссные "пакетные соглашения", которые могли бы привести к смягчению требований для снятия санкций.

Такое мнение выразил советник бывшего президента Франции Николя Саркози: "Если надо уладить дела на Ближнем Востоке, это нужно делать с помощью России, а не вопреки ей".

Соответственно, он выразил непопулярное мнение, что сохранение санкций не способствует имплементации Минских соглашений. Подобный дискурс можно найти в словах министра иностранных дел Германии Франка-Вальтера Штайнмайера, который выступает за постепенное ослабление санкционного режима против Москвы.

"Блицбрекзита" не будет: последствия для ЗСТ

Будущее роли Британии в рамках Зоны свободной торговли (ЗСТ) с Украиной будет зависеть от соглашения, которое Британия себе обеспечит.

Пока это соглашение не завершено, Британия официально будет членом ЕС, а значит, и дальше будет получать выгоду от более 50-ти торговых соглашений, которые ЕС подписал с другими странами. Тем не менее, в случае выхода из ЕС, Британия будет вынуждена вести новые торговые переговоры с этими странами на двусторонней основе, а каждые такие переговоры потребуют много времени.

Это касается также ЗСТ с Украиной – по состоянию на 2015 год Британия стала одиннадцатым крупнейшим торговым партнером Украины.

Пока существует немало сценариев возможных торговых соглашений, основные из которых изложены в записке британского аналитического центра "Centre for European Reform". В ней говорится, в частности, о так называемой "норвежской опции" – вхождение Британии в Европейскую экономическую зону, "швейцарский вариант", основанный на двусторонних соглашениях, таможенный Союз с ЕС, вариант ведения торговли с ЕС на основе существующих правил ВТО и т.д..

Однако ни один из вариантов не в состоянии удовлетворить обещания, данные сторонниками Брекзита.

Возможность гарантировать себе "особое" соглашение, которое смогло бы обеспечить равновесие между получением доступа к общему рынку ЕС и частичным контролем над миграцией, неоднократно была отвергнута ЕС.

На данном этапе ясно одно: переговоры ЕС–Британия будут жесткими, чтобы отвадить другие страны-члены от соблазна также провести подобные референдумы.

Важный пример – это обещанное вето со стороны Вышеградской группы в отношении любого соглашения, которое привело бы к ограничению свободы передвижения, а значит, и прав многих граждан этих стран, которые теперь находятся в Британии.

В любом случае обещанного "Блицбрекзита" не будет. А пока Британия остается членом ЕС, она не сможет подписывать свои собственные соглашения, поскольку торговая и коммерческая политика относится исключительно к компетенции ЕС, а не стран-членов.

Более того, заключение удовлетворительного торгового соглашения между ЕС и Соединенным Королевством может длиться целых восемь лет. По крайней мере, такого мнения придерживается бывший генеральный директор ВТО Паскаль Лами.

Также существует предположение, что Брекзит может послужить импульсом к восстановлению идеи "двухъярусной Европы": с одной стороны, центральное ядро старых стран-членов, которые наконец смогли бы усилить интеграционную динамику, а с другой – круг стран-членов, которые применили бы более свободную форму интеграции.

К этому кругу могли бы присоединиться такие евроскептические страны, как Великобритания или Нидерланды, вместе со странами, чья перспектива евроинтеграции в ближайшее время маловероятна, как Турция или Украина.

Тактическая поддержка: какой будет новая оборонная политика

Украинские эксперты уже давно объявили Будапештский меморандум, подписантом которого является и Великобритания, одним из ключевых поражений за 25 лет независимости страны.

Комитет по европейским вопросам при Высшей палате лордов разделяет мнение о том, что Великобритания не предприняла должных шагов по защите территориальной целостности Украины.

В отчете Комитета об отношениях между ЕС и Россией до и после конфликта в Украине отмечается: "Как одна из четырех сторон, которые подписали Будапештский меморандум (1994), обязались гарантировать сохранение территориальной целостности Украины, Соединенное Королевство несло особую ответственность в момент кризиса. При этом правительство не проявило должной активности в этом деле".

Впрочем, обвинять Британию в бездействии было бы несправедливо.

С 2009 по 2014 год британское министерство обороны потратило 3,9 млн фунтов стерлингов на поддержку Украины через Фонд военной поддержки и Conflict Pool в сфере совместных учений, военного образования и взносов в скоординированную деятельность НАТО.

Кроме этого, Британия присоединилась к Объединенному координационному комитету по вопросам оборонного реформирования для Украины, в который вошли США, Канада, Литва, Эстония и Польша.

С начала февраля 2014 года Британия предоставляла личное защитное снаряжение, зимнее топливо, медицинские аптечки, зимнюю одежду и спальные мешки – на сумму свыше 1,2 млн фунтов. В начале марта прошлого года британское минобороны оказало помощь ВСУ в форме нелетального вооружения стоимостью дополнительно 850 тыс. фунтов. В эту программу включены краткосрочные тренировки ВСУ в медицинской сфере, логистическая подготовка, тренинг для пехоты и поддержка для наращивания потенциала разведки.

Кроме того, за прошлый год Британия также тренировала 2000 военных ВСУ на разных уровнях.

В марте нынешнего года Великобритания подписала новую оборонную договоренность с Украиной, которая будет длиться 15 лет. Эта договоренность предусматривает взаимообмен информацией относительно потенциальных угроз, участие в совместных военных учениях, тренировки ВСУ и сотрудничестве в сфере военной техники.

Что можно еще сделать? Один вариант – это расширение Нормандского формата за счет подписантов Будапештского меморандума. Проблематичным является, однако, включение в этот формат Британии, поскольку в последующие годы страна будет погружена в выяснение ее будущих отношений с ЕС и ее новой позиции в мире.

Следовательно, можно ожидать, что Британия и дальше будет продолжать поддерживать сотрудничество с Украиной в плане обороны как на двустороннем уровне, так и в рамках НАТО.

Однако, несмотря на эффективность этого сотрудничества, по сути, она остается тактической поддержкой, цель которой – ограничить потери и усилить украинскую силу сопротивления.

А между тем решение конфликта с Россией требует стратегического долгосрочного видения относительно геополитического будущего восточных соседей и "соседей соседей", для формирования которого требуется объединенный Западный блок.

Вероятно, что в последующие годы подобное единодушие не будет наблюдаться.

На сегодня Украина должна быть готовой к тому, что (само)изолированная Британия будет иметь меньше влияния за пределами европейского блока, чем могла иметь как его часть.

В то же время посол Великобритании в Украине Джудит Гоф на вышеупомянутой встрече ИМП отметила, что Украина не должна "фокусироваться" на решении Британии выйти из ЕС, а наоборот, должна проактивно адресовать целенаправленный дискурс о том, "чем является Украина и за что она выступает" всем столицам Европы, чтобы усилить последовательную международную поддержку в долгосрочной перспективе.

Автор: Ярослава Барбьери,

стажер Института мировой политики,

студентка магистерской программы европейских исследований Оксфордского университета