Підтримка без захисту. Що формує "українську політику" США

США зробили спроби зрушити з мертвої точки імплементацію Мінських домовленостей. І хоча формально вони дотримувалися ключової для Києва формули "спочатку безпека, потім вибори", в цей період стало особливо очевидно: у Вашингтоні та Києві по-різному оцінюють рівень безпеки, який потрібен, щоб Україна виконала політичну частину "Мінська".

Також в цей період стало зрозуміло, що

Барак Обама стане першим президентом США з 1991 року, який жодного разу не відвідав Україну.

Це – помилка його адміністрації, оскільки візит американського президента став би важливим сигналом політичної підтримки України. Симптоматично, що у Порошенка за останній рік не відбулося жодних повноцінних переговорів з Обамою – лише спілкування на полях міжнародних заходів.

Українська тематика вперше фігурує у передвиборному дискурсі в США.

Підхід української сторони до президентських виборів у США можна сформулювати наступним чином: Трамп – не дуже бажаний, але Клінтон – теж не панацея.

Американські інвестори як і раніше вичікують. Винятком став виробничо-перевантажувальний комплекс компанії Bunge Україна. У цій сфері індикатором для США стане те, як пройде приватизація Одеського припортового заводу.

В останні місяці відносини України і США визначав ряд нерівноцінних факторів і подій. Серед них:

1) перші кроки уряду Гройсмана, включаючи його візит до США, а також початок роботи генпрокурора Луценка,

2) спроби США прискорити вирішення конфлікту на сході України,

3) активна фаза передвиборчої кампанії в США, де головні кандидати торкнулися тематики, пов'язаної з Україною,

4) саміт НАТО у Варшаві, а також допомога США у сфері безпеки,

5) зміна американського посла в Україні.

Коротко проаналізуємо кожен з цих факторів.

Ротація влади в Україні

Не секрет, що спочатку в США досить скептично ставилися до звільнення Арсенія Яценюка з посади прем'єра і призначення лояльного до президента Володимира Гройсмана. Але ще більш скептично тут поставилися до перспективи ще одних парламентських виборів.

Вибираючи "між двох зол", Вашингтон обрав перше.

Ще до призначення Гройсмана у політичних, дипломатичних та експертних колах США про нього склалася думка як про політика, який менш схильний проводити реформи, ніж Яценюк (незважаючи на локальний, але реальний реформаторський досвід у Вінниці). Недарма для першого закордонного візиту новий прем'єр обрав саме Вашингтон (14-17 червня), щоб особисто розповісти в американській столиці про намір продовжувати реформи.

Практично всі міністри-реформатори прибули до Вашингтона з прем'єром.

До уряду Гройсмана були настільки низькі очікування, що в цілому його роботу в американській столиці оцінюють нейтрально, місцями навіть позитивно, але однозначно не краще, ніж роботу Яценюка.

Гройсману поки що не вдалося подолати на Заході стереотип про те, що за уряду Яценюка відбувалися зміни, а за його уряду настав застій.

Показово, що Барак Обама не виявив інтересу особисто познайомитися з Гройсманом під час його візиту у Вашингтон. Навіть не йдеться про окрему, заздалегідь заплановану зустріч з американським президентом.

Раніше Барак Обама часто поза своїм графіком підключався до зустрічей Байдена з певними зарубіжними прем'єрами. Так було свого часу з прем'єром Яценюком, коли Обама просто зайшов на зустріч Байдена з українським гостем, так було і з прем'єрами Молдови та Грузії.

В уряді візит Гройсмана до США підносили як "поїздку за мільярдом". Йдеться про третій і останній транш кредитних гарантій обсягом $1 млрд, необхідних для забезпечення субсидії на газ. Симптоматично, що цей же мільярд у заслугу свого візиту до США записав президент Порошенко.

Таким чином, відбувається сакралізація фіндопомоги США, хоча експерти давно радять робити ставку не на допомогу, а на американські інвестиції.

З ними все складніше. Американський бізнес продовжує вичікувати. З помітних інвестицій – тільки виробничо-перевантажувальний комплекс у порту Миколаєва, який відкрила компанія Bunge Україна. До нього увійшли завод з виробництва рослинної олії і олійний термінал, також він збільшив потужності зернового терміналу ($180 млн).

Американці як і раніше демонструють інтерес до приватизації Одеського припортового заводу (ОПЗ), яка, згідно з рекомендацією МВФ, повинна відбутися ще в 2016 році.

Те, як пройде приватизація ОПЗ, стане показником для всього американського бізнесу.

Офіс залучення інвестицій, відкриття якого анонсував прем'єр, американські (як і європейські) бізнесмени сприймають скептично, відзначаючи, що "треба створювати умови для роботи інвесторів, а не офіси".

Практичну цінність в ділових відносинах України і США має спільний запуск космічної ракети, який відбувся у жовтні.

Розчарування Луценком

Ще більш символічним стало для американських політиків прізвище нового генпрокурора. США надзвичайно персоналізували і, якоюсь мірою, демонізували фігуру колишнього генпрокурора Шокіна.

Він став уособленням старої системи, або старої України, як люблять говорити американці. Віце-президент Байден нещодавно публічно підтвердив, що Вашингтон пов'язав звільнення Шокіна з виділенням одного мільярда кредитних гарантій США.

В американської адміністрації не відразу прийняли кандидатуру Юрія Луценка і рекомендували утриматися від ідеї призначити політика на цей пост.

Але Порошенко запевнив Байдена, що люди зсередини прокурорської системи нездатні її ж і реформувати, і у США закрили на це очі. Більш того, у деяких американських дипломатів навіть з'явився ентузіазм – "а раптом вийде?".

Американські партнери провели не одну розмову з Луценком про те, як він бачить реформу Генпрокуратури, і були раді призначенню американського радника, колишнього федерального прокурора, американця українського походження Богдана Вітвіцького, який відповідає за створення Генінспекції ГПУ.

Однак його роль у реформі Генпрокуратури і рівень впливу на неї залишаються вкрай обмеженими.

В результаті конфлікту між НАБУ і Генпрокуратурою постраждала репутація останньої. У ГПУ зазначають, що американські партнери схильні демонізувати прокуратуру і ідеалізувати НАБУ.

США і Донбас

В Україні дуже цінують, що США координує запровадження і збереження санкцій щодо Росії. Американці роблять набагато більше, ніж відомо публічно.

У вересні США розширили санкції, врахувавши всі персоналії і компанії, які надала їм українська сторона.

Американці також проводять величезну роботу в європейських столицях, надаючи аргументи, чому Україна значно більше робить для імплементації Мінських угод, ніж Росія.

Також американці допомагають європейським партнерам зрозуміти реальну картину того, що відбувається в зоні АТО, оскільки володіють більшими ресурсами, в тому числі людськими. У посольствах європейських країн (включаючи Німеччину і Францію) недостатньо персоналу для цього.

У той же час, США були раді отримати від України законопроект щодо виборів на окупованих територіях. Цей документ лягає в тактику, яку Вашингтон спочатку радив Україні, – бути "конструктивним" партнером і демонструвати проактивну позицію.

Загалом, американці допомагали Україні відстоювати позицію "спочатку безпека, потім політичне врегулювання".

Однак на формальних і неформальних переговорах вони точно так само чітко дають зрозуміти: Україна повинна бути готова виконувати політичну частину "Мінська"

відразу ж після того, як будуть дотримані умови безпеки. Інакше підтримка Заходу закінчиться.

Між тим, неоднозначну реакцію Києва викликає так званий діалог Нуланд-Сурков.

В американській столиці вважають, що їх переговорний трек несе певну додану вартість та Києву нема чого переживати, оскільки таких зустрічей було лише чотири. Кожен раз українську сторону ретельно інформували до і після переговорів.

Переговірники обговорювали переважно один компонент врегулювання – так звані "security bubbles". Американці вважають створення "security bubbles" (зон безпеки для відводу озброєння) важливим кроком в імплементації Мінська. Цю ідею запропонувала Нуланд за рекомендацією відставного американського дипломата Джона Ордвея, який в 2015 і на початку 2016 року працював при посольстві США в Україні в якості спецпосланця при Мінському процесі.

Саме американці запропонували в якості перших зон безпеки вибрати Золоте, Петровське і Станицю Луганську.

В українській столиці ставляться до цієї ідеї більш скептично: незрозуміло, хто повинен охороняти ці збройові сховища і чи можливо в такому разі взагалі гарантувати безпеку.

Точніше, відповідь є, але вона не влаштовує Київ.

Деякі американські партнери (як і європейські) вважають, що подбати про безпеку збройових сховищ (і в цілому про безпеку на виборах), можуть місцеві провайдери безпеки, "local security providers", що нагадує концепцію Суркова про "народну міліцію".

У Києві ж наполягають, що це повинен бути як мінімум озброєний компонент місії ОБСЄ.

Українську сторону насторожує не тільки сам формат переговорів (про Україну без України), але і те, що Сурков вміло користується каналом комунікації з Нуланд, щоб просувати свої ідеї і, можливо, навіть маніпулювати. Стверджують, що Нуланд навіть почала використовувати деякі лексичні звороти, властиві раніше Суркову.

Парадоксально, але факт – в частині імплементації Мінських домовленостей Київ довіряє Берліну навіть більше, ніж Вашингтону.

Причина в тому, що США форсують процес.

У червні 2016 року Сьюзен Райс в інтерв'ю The Washington Post сказала: у Білому домі вірять, що конфлікт в Україні можна вирішити до кінця року: "Ми сподіваємося, якщо росіяни хочуть вирішити його – і у нас є деякі підстави думати, що вони могли б – у нас є і час, і ресурси, і інструменти, щоб це зробити".

Американські дипломати в той же час продовжували стверджувати, що для них непринципово вирішити конфлікт до закінчення терміну президентства Обами, що вони не будуть тиснути на Україну, якщо це буде йти врозріз з українськими національними інтересами.

Але є підстави вважати, що у Вашингтоні та Києві або по-різному розуміють, що таке "тиснути", або по-різному бачать "національні інтереси" України.

За твердженнями джерел, на переговорах Порошенка і віце-президента Байдена в Нью-Йорку останній "серйозно тиснув" на українську делегацію з вимогою, щоб Київ терміново згадав про політичні зобов'язання в рамках Мінських угод, як тільки відбудеться узгоджене 21 вересня в Мінську розведення військ.

Навіщо США за лічені тижні до президентських виборів форсують імплементацію Мінських домовленостей, коли немає переконливих сигналів, що Путін готовий на компроміси?

Американці вважають, що сьогодні вирішити конфлікт навколо Донбасу Україна може на кращих умовах, ніж, наприклад, в наступному році.

В українській столиці визнають, що час грає проти Києва, але впевнені, що просування Мінських угод сьогодні можливе лише на умовах Путіна. Тому, мабуть, найкраще, що може зробити нинішня адміністрація США до кінця свого терміну – нічого не робити. Адже вирішення конфлікту навколо Донбасу на умовах Путіна навряд чи посилить зовнішньополітичну спадщину (legacy) президента Обами, але може підірвати її.

Також Київ вважає, що кожен, хто зацікавлений у стабільній Україні, в її орієнтації на ЄС і функціональну державу, не може підтримувати імплементацію Мінських угод на нинішніх умовах.

А в адміністрації Порошенка вже відкритим текстом (хоч і з проханням "не цитувати") кажуть, що,

вибираючи між внутрішньополітичною стабільністю і санкціями, Україна обере перше.

Не до кінця зрозуміло, як впливає на цей процес американсько-російський діалог щодо Сирії.

Окремі представники американської адміністрації після зустрічі Обами і Путіна в Китаї висловлювали побоювання, що якщо домовленості щодо Сирії запрацюють, в знак подяки американці зможуть посилити тиск на Україну у частині Мінських угод.

Однак цей тиск зберігся і після того, як угоду між Росією і Сирією було де-факто зірвано.

Україна і вибори в США

До виборів президента США в Україні підходять в стилі: хто стане президентом, з тим і будемо працювати.

Але той факт, що, ставши офіційним кандидатом (тобто, наприклад, отримавши доступ до розвідувальної інформації), Трамп ще більше загострив свою риторику по відношенню до Європи в цілому і України зокрема – стривожив Київ.

Своєрідною червоною  лінією стала заява Трампа щодо Криму.

Де-факто політик припустив, що розгляне питання про визнання анексії півострова.

Тобто, якщо раніше Трамп звучав як проросійський, то після заяв по Криму він почав звучати як відверто антиукраїнський.

Зміну риторики Трампа більшість спостерігачів пов'язують з тим, що в керівництві його виборчої кампанії з'явився Пол Манафорт, колишній політтехнолог Януковича. Однак є питання, чи дійсно Манафорт і інші радники Трампа, прямо або побічно пов'язані з Росією, прямо рекомендували йому робити подібні заяви, або ж просто створили в кампанії середовище, сприятливе для подібного роду висловлювань.

Красномовний приклад – з платформи (програми) Республіканської партії перед з'їздом республіканців зникло формулювання про те, щоб надати Україні оборонне летальне озброєння. Трамп згодом запевнив, що він не має відношення до зміни платформи, але знає, що її текст був пом'якшений.

Показово, що в програмі Демократичної партії взагалі не було окремого пункту по Україні, але це не знайшло належного резонансу в Києві.

По-справжньому резонансною стала відставка Пола Манафорта з посади керівника виборчої кампанії Трампа. Звільнення в серпні послідувало за тим, як The New York Times, Associated Press опублікували матеріали з даними "чорної бухгалтерії" Партії регіонів, де неодноразово фігурувало прізвище Манафорта, а також назвали лобістські структури у Вашингтоні, яким він передавав гроші, щоб домогтися менш критичного ставлення до уряду Януковича після арешту Тимошенко.

Історія з Манафортом навряд чи додала балів репутації України – швидше, закріпила образ глибоко корумпованої олігархічної країни.

Точно так само, як і неодноразові публікації про те, що Віктор Пінчук щедро фінансував Фонд Клінтонів (за даними Wall Street Journal – близько $10 млн), і за це отримував певні переваги не тільки у вигляді близькості до сім'ї Клінтонів (один з небагатьох бізнесменів у світі, який відвідував їхні родинні свята), але і у вигляді можливості працювати в Ірані в обхід санкцій під час перебування Хілларі Клінтон держсекретарем.

Більшість експертів сходяться на думці, що

навряд чи Пінчук зможе впливати на Клінтон як президента в питанні України. Але малоймовірно, що його телефонний дзвінок буде проігноровано.

Досі відкрите питання, чому Трамп не прийняв запрошення Порошенка зустрітися в рамках Генасамблеї ООН. Українська сторона наполягає, що справа виключно у розбіжності графіків.

Зустріч українського лідера з Клінтон отримала масштабне освітлення з боку Порошенка, однак з боку кандидата в президенти США увага була досить скромною. Навіть в твіттер-акаунті Клінтон не знайшлося для неї місця, хоча, як свідчать учасники цих переговорів, Гілларі була чудово обізнана у тому, що відбувається в Україні.

До речі, Гілларі Клінтон, згідно з підрахунками "Голосу Америки", в останні роки тільки двічі твітила про Україну: перший раз у грудні 2013 року під час Євромайдану, другий – в серпні 2016 року під час скандалу з Манафортом.

В цілому підхід України до президентських виборів в США можна сформулювати так: Трамп – не дуже бажаний, але Клінтон – теж не панацея.

Хоча в останньому випадку більш зрозуміло, як будувати мости і по яких каналах працювати. Гілларі Клінтон оточують люди, з якими в Києві встигли вибудувати контакт під час їх перебування на різних посадах в Держдепартаменті або ще в службі Клінтон як першої леді.

При цьому є обережні очікування, що Трамп, якщо стане президентом, буде відрізнятися від Трампа-кандидата і після першої сварки з російським президентом стане по відношенню до Росії куди жорсткішим.

"Не захищаємо, але допомагаємо"

Позиція США з приводу заборони російської агресії в Європі зводиться приблизно до наступного: країни НАТО ми захищаємо, не країнам НАТО (в тому числі Україні) ми допомагаємо захистити себе самим.

Американці зіграли важливу роль і в тому, щоб у рамках Варшавського саміту відбулася Комісія Україна-НАТО на рівні лідерів держав. Від України натомість вимагали продемонструвати план реформ у секторі безпеки і оборони. Таким планом став Стратегічний оборонний бюлетень (СОБ), представлений у штаб-квартирі НАТО міністром оборони і підписаний президентом.

Американська сторона дуже добре відгукується про фінальний варіант документа. Особливе задоволення викликало те, що Україна врахувала всі рекомендації корпорації RAND, яка раніше детально розписала, як повинна виглядати структура Міноборони.

Сьогодні головний виклик для США – підготувати Україну до переходу на цивільний контроль над армією, який, згідно з СОБом, має відбутися у 2018 році.

"Потрібно, щоб це була не просто зміна костюма з військового на цивільний, а реформа по суті", – пояснив один американський дипломат.

США надали Україні радника міністра оборони генерала Джона Абезаїда, який повинен допомагати, в тому числі, в питанні переходу на цивільний контроль над армією і боротьбі з корупцією.

Про важливість цих кроків американська сторона ще раз нагадала міністру оборони України Степану Полтораку, коли він відвідував Вашингтон в кінці вересня.

На цей рік США виділили Києву $335 млн двосторонньої допомоги по лінії безпеки, підвищивши тим самим суму загальної допомоги по лінії безпеки до більш ніж $600 мільйонів з 2014 року.

Багато це чи мало – залежить з якою країною порівнювати. Допомога США Грузії склала за минулий рік $30 млн, Молдові – $11 млн. А ось Ізраїлю на найближчі 10 років США виділять 39 мільярдів, майже 4 млрд у рік.

Допомога на 2016 рік включає двосторонню підтримку в трьох основних сферах:

• Тренування: 350 американських інструкторів тренують 5 батальйонів ЗСУ та один батальйон сил спецоперацій.

• Обладнання: контрартилерійські і контрмінометні радари, безпечні засоби зв'язку, тактичні безпілотники, медобладнання.

• Радники: вони допомагають проводити оборонну реформу, просуваючи громадський контроль, прозорість і боротьбу з корупцією.

США продовжили щорічно проводити військові навчання в Україні – наземні Rapid Trident і морські Сі-Бриз (Sea Breeze).

Але незважаючи на серйозні гроші, які витрачає США,

далеко не всім у Києві подобається підхід, що Україна повинна допомогти собі сама.

Частина представників українського керівництва вважають, що США повинні зробити більше, враховуючи Будапештський меморандум.

У Києві вважають, що США могли б підписати з Україною двосторонню угоду по лінії безпеки, яка б посилювала Будапештський меморандум (цю тему обговорюватимуть з новою адміністрацією США, особливо якщо переможе Клінтон).

Проблема в тому, що в США немає чіткого бачення, як надалі працювати з країнами, які не в НАТО і навряд чи стануть членами Альянсу в осяжному майбутньому.

У вересні Палата представників Конгресу США прийняла законопроект "Про підтримку стабільності та демократії в Україні" (STAND for Ukraine), який, крім іншого, законодавчо забороняє США визнавати анексію Криму та дозволяє надавати Україні летальне озброєння.

Україна повинна максимально мобілізувати своє неформальне лобі у Вашингтоні, щоб просунути законопроект у сенаті. Однак, малоймовірно, що його приймуть у поточному вигляді (не кажучи вже про те, щоб його підписав президент).

Новий посол США в Україні

На це літо випала традиційна ротація американського посла: Джеффрі Пайєтта змінила Марі Йованович, перша жінка-посол США в Україні.

Віце-президент США публічно називав Пайєтта одним з кращих послів, а деякі конгресмени впевнені, що його робота в Україні повинна потрапити в підручники для молодих дипломатів у вигляді практичних рекомендацій, як займатися дипломатичним кризовим менеджментом.

Джеффрі Пайєтт примудрявся грати помітну роль, незважаючи на постійний прямий контакт українського керівництва з віце-президентом США і помічником держсекретаря США.

Марі Йованович поки що отримує нейтрально позитивні відгуки (чого, наприклад, не скажеш про деяких нових послів ключових європейських держав).

На відміну від Пайєтта, Йованович приїхала в Україну дуже добре підготовленим експертом по регіону. Її плюс і перевага перед, наприклад, новим послом ЄС – знання російської мови. При цьому в неї немає емоційної прив'язки до Революції гідності, яка була у послів, що особисто пережили ці події в Києві.

Навряд чи у Вашингтоні збережеться ситуація, коли український кейс курирує особисто віце-президент США, тому роль посла в діалозі з Вашингтоном буде зростати.

Не виключено, що з приходом нової адміністрації у Білий дім про відносини України і США за останні два роки в Києві будуть згадувати з величезною ностальгією.

Автор: Альона Гетьманчук,

директор Інституту світової політики

Проект виконує Інститут світової політики спільно з агентством стратегічних комунікацій Truman Agency