Поддержка без защиты. Что формирует "украинскую политику" США

Институт мировой политики совместно с агентством стратегических коммуникаций Truman Agency презентовал первый выпуск "Индекс отношений" в рамках масштабного проекта "Аудит внешней политики".

На ежеквартальной основе эксперты будут оценивать динамику отношений на ключевых направлениях внешней политики: ЕС, США, Китай, Россия.

"Европейская правда" публикует первое исследование, посвященное отношениям Украины и США.

*****

Американская администрация вошла в период "хромой утки", однако диалог между двумя странами с начала лета остается интенсивным. Генеральная линия: не допустить очередной эскалации на Востоке Украины; предотвратить политический хаос и экономическую катастрофу в остальной части страны.

США предприняли попытки сдвинуть с мёртвой точки имплементацию Минских договорённостей. И хотя формально они придерживались ключевой для Киева формулы "сначала безопасность, потом выборы", в этот период стало особенно очевидно: в Вашингтоне и Киеве по-разному оценивают уровень безопасности, который нужен, чтобы Украина выполнила политическую часть "Минска".

Также в этот период стало ясно, что

Барак Обама станет первым президентом США с 1991 года, который ни разу не посетил Украину.

Это – ошибка его администрации, поскольку визит американского президента стал бы важным сигналом политической поддержки Украины. Симптоматично, что у Порошенко за последний год не состоялось ни одних полноценных переговоров с Обамой – лишь общение на полях международных мероприятий. 

Украинская тематика впервые фигурирует в предвыборном дискурсе в США.

Подход украинской стороны к президентским выборам в США можно сформулировать следующим образом: Трамп – не очень желательный, но Клинтон – тоже не панацея.

Американские инвесторы по-прежнему выжидают. Исключением стал производственно-перегрузочный комплекс, компании Bunge Украина. В этой сфере индикатором для США станет то, как пройдёт приватизация Одесского припортового завода.

В последние месяцы отношения Украины и США определял ряд неравноценных факторов и событий. Среди них:

1) первые шаги правительства Гройсмана, включая его визит в США, а также начало работы генпрокурора Луценко,

2) попытки США ускорить разрешение конфликта на Востоке Украины,

3) активная фаза предвыборной кампании в США, где главные кандидаты затронули тематику, связанную с Украиной,

4) саммит НАТО в Варшаве, а также помощь США в сфере безопасности,

5) смена американского посла в Украине.

Кратко проанализируем каждый из этих факторов.

Ротация власти в Украине

Не секрет, что изначально в США довольно скептически относились к увольнению Арсения Яценюка с поста премьера и назначению лояльного к президенту Владимира Гройсмана. Но еще более скептически тут отнеслись к перспективе очередных парламентских выборов.

Выбирая "меж двух зол", Вашингтон выбрал первое.

Еще до назначения Гройсмана в политических, дипломатических и экспертных кругах США о нём сложилось мнение как о политике, который менее склонен проводить реформы, нежели Яценюк (несмотря на локальный, но реальный реформаторский опыт в Виннице). Недаром для первого зарубежного визита новый премьер выбрал именно Вашингтон (14-17 июня), чтобы лично рассказать в американской столице о намерении продолжать реформы.

Практически все министры-реформаторы прибыли в Вашингтон с премьером.

К правительству Гройсмана были настолько низкие ожидания, что в целом его работу в американской столице оценивают нейтрально, местами даже положительно, но однозначно не лучше, чем работу Яценюка.

Гройсману пока что не удалось побороть на Западе стереотип о том, что при правительстве Яценюка происходили изменения, а при его правительстве наступил застой.

Показательно, что Барак Обама не выказал интереса лично познакомиться с Гройсманом во время его визита в Вашингтон. Речь даже не идет об отдельной, заранее запланированной встрече с американским президентом.

Ранее Барак Обама часто вне своего графика подключался ко встречам Байдена с определенными зарубежными премьерами. Так было в своё время с премьером Яценюком, когда Обама просто зашел на встречу Байдена с украинским гостем, так было и с премьерами Молдовы и Грузии.

В правительстве визит Гройсмана в США преподносили как "поездку за миллиардом". Речь идет о третьем и последнем транше кредитных гарантий объемом $1 млрд, необходимых чтобы обеспечить субсидии на газ. Симптоматично, что этот же миллиард в заслугу своего визита в США записал президент Порошенко.

Таким образом, происходит сакрализация финпомощи США, хотя эксперты давно советуют делать ставку не на помощь, а на американские инвестиции.

С ними все сложнее. Американский бизнес продолжает выжидать. Из заметных инвестиций – только производственно-перегрузочный комплекс в порту Николаева, который открыла компания Bunge Украина. В него вошли завод по производству растительного масла и масляный терминал, также он увеличил мощности зернового терминала ($180 млн).

Американцы по-прежнему демонстрируют интерес к приватизации Одесского припортового завода (ОПЗ), которая, согласно рекомендации МВФ, должна состояться ещё в 2016 году.

То, как пройдёт приватизация ОПЗ, станет показателем для всего американского бизнеса.

Офис привлечения инвестиций, открытие которого анонсировал премьер, американские (как и европейские) бизнесмены воспринимают скептически, отмечая, что "надо создавать условия для работы инвесторов, а не офисы".

Практическую ценность в деловых отношениях Украины и США имеет совместный запуск космической ракеты, который состоялся в октябре. 

Разочарование Луценко

Ещё более символической стала для американских политиков фамилия нового генпрокурора. США чрезвычайно персонализировали и, в какой-то мере, демонизировали фигуру бывшего генпрокурора Шокина.

Он стал олицетворением старой системы, или старой Украины, как любят говорить американцы. Вице-президент Байден недавно публично подтвердил, что Вашингтон увязал увольнение Шокина с выделением одного миллиарда кредитных гарантий США.

В американской администрации не сразу приняли кандидатуру Юрия Луценко и рекомендовали воздержаться от идеи, назначить политика на этот пост.

Но Порошенко заверил Байдена, что люди изнутри прокурорской системы неспособны её же и реформировать, и в США закрыли на это глаза. Более того, у некоторых американских дипломатов даже появился энтузиазм – "а вдруг получится?".

Американские партнеры провели не один разговор с Луценко о том, как он видит реформу Генпрокуратуры, и были рады назначению американского советника, бывшего федерального прокурора, американца украинского происхождения Богдана Витвицкого, который отвечает за создание Генинспекции ГПУ.

Однако его роль в реформе Генпрокуратуры и уровень влияния на неё остаются крайне ограниченными.

В результате конфликта между НАБУ и Генпрокуратурой пострадала репутация последней. В ГПУ отмечают, что американские партнеры склонны демонизировать прокуратуру и идеализировать НАБУ.

США и Донбасс

В Украине очень ценят, что США координируют введение и сохранение санкций относительно России. Американцы делают намного больше, чем известно публично.

В сентябре США расширили санкции, учтя все персоналии и компании, которые предоставила им украинская сторона.

Американцы также проводят огромную работу в европейских столицах, предоставляя аргументы, почему Украина значительно больше делает для имплементации Минских соглашений, чем Россия.

Также американцы помогают  европейским партнерам понять реальную картину происходящего в зоне. АТО, поскольку располагают большими ресурсами, в том числе человеческими. В посольствах европейских стран (включая Германию и Францию) недостаточно персонала для этого.

В то же время, США были рады получить от Украины законопроект по выборам на оккупированных территориях. Это документ ложится в тактику, которую Вашингтон изначально советовал Украине – быть "конструктивным" партнером и демонстрировать проактивную позицию.

В целом, американцы помогали Украине отстаивать позицию "сначала безопасность, потом политическое урегулирование".

Однако на формальных и неформальных переговорах они точно так же чётко дают понять: Украина должна быть готова выполнять политическую часть "Минска"

сразу же после того, как будут соблюдены условия безопасности. Иначе поддержка Запада закончится. 

Между тем, неоднозначную реакцию Киева вызывает так называемый диалог Нуланд-Сурков.

В американской столице считают, что их переговорный трек несёт определённую добавленную стоимость и Киеву нечего переживать, поскольку таких встреч было всего лишь 4. Каждый раз украинскую сторону тщательно информировали до и после переговоров.

Gереговорщики обсуждали преимущественно один компонент урегулирования – так называемые "security bubbles". Американцы считают создание "security bubbles" (зон безопасности для отвода вооружения) важным шагом в имплементации Минска.  Эту идею предложила Нуланд по рекомендации отставного американского дипломата Джона Ордвея, который в 2015 и в начале 2016 работал при посольстве США в Украине в качестве спецпосланника при Минском процессе.

Именно американцы предложили в качестве первых зон безопасности выбрать Золотое, Петровское и Станицу Луганскую.

В украинской столице относятся к этой идеи более скептически: непонятно, кто должен охранять эти оружейные хранилища и возможно ли гарантировать безопасность в таком случае вообще.

Точнее, ответ есть, но он не устраивает Киев.

Некоторые американские партнеры (как и европейские) считают, что позаботиться о безопасности оружейных хранилищ (и в целом о безопасности на выборах), могут местные провайдеры безопасности, "local security providers", что напоминает концепцию Суркова о "народной милиции".

В Киеве же настаивают, что это должен быть как минимум вооружённый компонент миссии ОБСЕ.

Украинскую сторону настораживает не только сам формат переговоров (об Украине без Украины), но и то, что Сурков умело пользуется каналом коммуникации с Нуланд, чтобы продвигать свои идеи и, возможно, даже манипулировать.  Утверждают, что Нуланд даже начала использовать некоторые лексические обороты, ранее присущие Суркову.

Парадоксально, но факт – в части имплементации Минских договорённостей Киев доверяет Берлину даже больше, чем Вашингтону.

Причина в том, что США форсируют процесс.

В июне 2016 года Сьюзен Райс в интервью The Washington Post сказала: в Белом доме верят, что конфликт в Украине можно развязать до конца года: "Мы надеемся, если русские хотят развязать его – и у нас есть некоторые основания думать, что они могли бы – у нас есть время, и ресурсы, и инструменты, чтобы это сделать".

Американские дипломаты, в то же время, продолжали утверждать, что для них непринципиально решить конфликт до окончания срока президентства Обамы, что они не будут давить на Украину, если это будет идти вразрез с украинскими национальными интересами.

Но есть основания полагать, что в Вашингтоне и Киеве либо по-разному понимают, что такое "давить", либо по-разному видят "национальные интересы" Украины.

По утверждениям источников, на переговорах Порошенко и вице-президента Байдена в Нью-Йорке последний "серьезно давил" на украинскую делегацию с требованием, чтобы Киев срочно вспомнить о политических обязательствах в рамках Минских соглашений, как только произойдёт согласованное 21 сентября в Минске разведение войск.

Зачем США за считанные недели до президентских выборов форсируют имплементацию Минских договорённостей, когда нет убедительных сигналов, что Путин готов на компромиссы?

Американцы полагают, что сегодня решить конфликт вокруг Донбасса Украина может на лучших условиях, чем, например, в следующем году.

В украинской столице признают, что время играет против Киева, но уверены, что продвижение Минских соглашений сегодня возможно лишь на условиях Путина. Поэтому, вероятно, лучшее, что может сделать нынешняя администрация США до конца своего срока – ничего не делать. Ведь решение конфликта вокруг Донбасса на условиях Путина вряд ли усилит внешнеполитическое наследие (legacy) президента Обамы, но может подорвать его.

Также Киев считает, что каждый, кто заинтересован в стабильной Украине, в её ориентации на ЕС и функциональном государстве, не может поддерживать имплементацию Минских соглашений на нынешних условиях.

А в администрации Порошенко уже открытым текстом (хоть и с просьбой "не цитировать") говорят, что,

выбирая между внутриполитической стабильностью и санкциями, Украина выберет первое.

Не до конца понятно, как влияет на этот процесс американско-российский диалог по Сирии.

Отдельные представители американской администрации  после встречи Обамы и Путина в Китае высказывали опасение, что если договорённости по Сирии заработают, в знак благодарности американцы смогут усилить давление на Украину в части Минских соглашений.

Однако это давление сохранилось и после того, как соглашение между Россией и Сирией было де-факто сорвано.

Украина и выборы в США

К выборам президента США в Украине подходят в стиле: кто станет президентом, с тем и будем работать.

Но тот факт, что, став официальным кандидатом (то есть, например, получив доступ к разведывательной информации), Трамп ещё больше заострил свою риторику по отношению к Европе в целом и Украине частности – встревожило Киев.

Своеобразной красной линией стало заявление Трампа относительно Крыма.

Де-факто политик допустил, что рассмотрит вопрос о признании аннексии полуострова.

То есть, если раньше Трамп звучал как пророссийский, то после заявлений по Крыму он начал звучать как откровенно антиукраинский.

Смену риторики Трампа большинство наблюдателей связывают с тем, что в руководстве его избирательной кампании появился Пол Манафорт, бывший политтехнолог Януковича. Однако есть вопрос, действительно ли Манафорт и другие советники Трампа, напрямую или косвенно связанные с Россией, прямо рекомендовали ему делать подобные заявления, или же просто создали в кампании среду, благоприятную для подобного рода высказываний.

Красноречивый пример – из платформы (программы) Республиканской партии перед съездом республиканцев исчезла формулировка о том, чтобы предоставить Украине оборонительное летальное вооружение. Трамп впоследствии заверил, что он не имеет отношения к изменению платформы, но знает, что её текст был смягчен.

Показательно, что в программе Демократической партии вообще не было отдельного пункта по Украине, но это не нашло должного резонанса в Киеве.

По-настоящему резонансной стала отставка Пола Манафорта с поста руководителя избирательной кампании Трампа. Увольнение в августе последовало за тем, как The New York Times и Associated Press опубликовали материалы с данными "чёрной бухгалтерии" Партии регионов, где неоднократно фигурировала фамилия Манафорта, а также назвали лоббистские структуры в Вашингтоне, которым он передавал деньги, чтобы добиться менее критичного отношения к правительству Януковича после ареста Тимошенко.

История с Манафортом вряд ли добавила баллов репутации Украины – скорее, закрепила образ глубоко коррумпированной, олигархической страны.

Точно так же, как и неоднократные публикации о том, что Виктор Пинчук щедро финансировал Фонд Клинтонов (по данным Wall Street Journal – около $10 млн), и за это получал определённые преимущества не только в виде близости к семье Клинтонов (один из немногих бизнесменов в мире, посещавший их семейные праздники), но и в виде возможности работать в Иране в обход санкций в бытность Хиллари Клинтон госсекретарём.

Большинство экспертов сходятся во мнении, что

вряд ли Пинчук сможет влиять на Клинтон как президента в вопросе Украины. Но маловероятно, что его телефонный звонок будет проигнорирован. 

До сих пор открыт вопрос, почему Трамп не принял приглашение Порошенко встретиться в рамках Генассамблеи ООН. Украинская сторона настаивает, что дело исключительно в несовпадении графиков.

Встреча украинского лидера с Клинтон получила масштабное освещение со стороны Порошенко, однако со стороны кандидата в президенты США внимание было довольно скромное. Даже в твиттер-аккаунте Клинтон не нашлось для нее места, хотя, как свидетельствуют участники этих переговоров, Хиллари была прекрасно осведомлена в том, что происходит в Украине.

К слову, Хиллари Клинтон, согласно подсчётам "Голоса Америки", в последние годы только два раза твиттила об Украине: первый раз в декабре 2013 года во время Евромайдана, второй – в августе 2016 года во время скандала с Манафортом.

В целом подход Украины к президентским выборам в США можно сформулировать так: Трамп – не очень желательный, но Клинтон – тоже не панацея.

Хотя в последнем случае более понятно, как строить мосты и по каким каналам работать. Хиллари Клинтон окружают люди, с которыми в Киеве успели выстроить контакт в бытность их на разных должностях в Госдепартаменте или ещё в службе Клинтон как первой леди.

При этом есть осторожные ожидания, что Трамп, если станет президентом, будет отличаться от Трампа-кандидата и после первой размолвки с российским президентом станет по отношению к России куда жёстче.

"Не защищаем, но помогаем"

Позиция США по поводу сдерживания российской агрессии в Европе сводится примерно к следующему: страны НАТО мы защищаем, не странам НАТО (в том числе Украине) мы помогаем защитить себя самим.

Американцы сыграли важную роль и в том, чтобы в рамках Варшавского саммита состоялась Комиссия Украина-НАТО на уровне лидеров государств. От Украины взамен требовали продемонстрировать план реформ в секторе безопасности и обороны. Таковым планом стал Стратегический оборонный бюллетень (СОБ), представленный в штаб-квартире НАТО министром обороны и подписанный президентом.

Американская сторона очень лестно отзывается о финальном варианте документа. Особое удовлетворение вызвало то, что Украина учла все рекомендации корпорации RAND, которая ранее детально расписала, как должна выглядеть структура Минобороны.

Сегодня главный вызов для США – подготовить Украину к переходу на гражданский контроль над армией, который, согласно СОБу, должен произойти в 2018 году.

"Нужно, чтобы это была не просто смена костюма с военного на гражданский, а реформа по сути", – пояснил один американский дипломат.

США предоставили Украине советника министра обороны, генерала Джона Абезаида, который должен помогать, в том числе, в вопросе перехода на гражданский контроль над армией и борьбе с коррупцией.

О важности этих шагов американская сторона ещё раз напомнила министру обороны Украины Степану Полтораку, когда он посещал Вашингтон в конце сентября.

На этот год США выделили Киеву $335 млн двусторонней помощи по линии безопасности, повысив, тем самым, сумму общей помощи по линии безопасности до более, чем $600 миллионов с 2014 года.

Много ли это или мало – зависит с какой страной сравнивать. Помощь США Грузии составила за прошлый год $30 млн, Молдове – $11 млн. А вот Израилю на ближайшие 10 лет США выделят 39 миллиардов, почти 4 млрд в год.

Помощь на 2016 год включает двустороннюю поддержку в трёх основных сферах:

• Тренировки: 350 американских инструкторов тренируют 5 батальонов ВСУ и один батальон сил спецопераций.
• Оборудование: контрартиллерийские и контрминометные радары, безопасные средства связи, тактические беспилотники, медоборудование.
• Советники: они помогают проводить оборонную реформу, продвигая гражданский контроль, прозрачность и борьбу с коррупцией.

США продолжили ежегодно проводить военные учения в Украине – наземные Rapid Trident и морские Си-Бриз (Sea Breeze).

Но несмотря на серьёзные деньги, которые тратит США,

далеко не всем в Киеве нравится подход, что Украина должна помочь себе сама.

Часть представителей украинского руководства полагают, что США должны сделать больше, учитывая Будапештский меморандум.

В Киеве считают, что США могли бы подписать с Украиной двустороннее соглашение по линии безопасности, которое бы усиливало Будапештский меморандум (эту тему будут обсуждать с новой администрацией США, особенно если победит Клинтон).

Проблема в том, что в США нет четкого видения, как в дальнейшем работать со странами, которые не в НАТО и вряд ли станут членами Альянса в обозримом будущем.

В сентябре Палата представителей Конгресса США приняла законопроект "О поддержке стабильности и демократии в Украине" (STAND for Ukraine), который, кроме прочего, законодательно запрещает США признавать аннексию Крыма и разрешает предоставлять Украине летальное вооружение.

Украина должна максимально мобилизовать свое неформальное лобби в Вашингтоне, чтобы продвинуть законопроект в сенате.  Однако, маловероятно, что его примут в текущем виде (не говоря уже о том, чтобы его подписал президент).

Новый посол США в Украине

На это лето выпала традиционная ротация американского посла: Джеффри Паетта сменила Мари Йованович, первая женщина-посол США в Украине.

Вице-президент США публично называл Паетта одним из лучших послов, а некоторые конгрессмены уверены, что его работа в Украине должна попасть в учебники для молодых дипломатов в виде практических рекомендаций, как заниматься дипломатическим кризисным менеджментом.

Джеффри Пайетт умудрялся играть заметную роль, несмотря на постоянный прямой контакт украинского руководства с вице-президентом США и помощником госсекретаря США.

Мари Йованович пока что получает нейтрально положительные отзывы (чего, например, не скажешь о некоторых новоприбывших послах ключевых европейских государств).

В отличие от Паетта, Йованович приехала в Украину очень хорошо подготовленным экспертом по региону. Её плюс и преимущество перед, например, новым послом ЕС – знание русского языка. При этом у нее нет эмоциональной привязки к Революции достоинства, которая была у послов, лично переживших эти события в Киеве.

Вряд ли в Вашингтоне сохранится ситуация, когда украинский кейс курирует лично вице-президент США, поэтому роль посла в диалоге с Вашингтоном будет расти.

Не исключено, что с приходом новой администрации в Белый дом об отношениях Украины и США за последние два года в Киеве будут вспоминать с огромной ностальгией. 

Автор: Альона Гетьманчук,

директор Института мировой политики

Проект реализует Институт мировой политики совместно с агентством стратегических коммуникаций Truman Agency