Конституційний референдум в Італії: ні, це не новий Brexit

4 грудня італійці відхилили конституційну реформу, запропоновану прем’єром країни Маттео Ренці. У референдумі взяло участь більше 65% виборців, 59% з яких проголосували "проти".

В чому полягала конституційна реформа?

Проект змін до Конституції Італії передбачав дві основні зміни:

1. Зменшення впливу Сенату, вищої палати італійського парламенту. Нинішні повноваження Сенату дублюють повноваження нижньої палати, що не має аналогів в Європі. Кожен законопроект повинен отримати підтримку обох палат, які формуються за іншими правилами. Згідно з аргументами Ренці, це сповільнює процес ухвалення рішень і ускладнює проведення необхідних реформ, яких потребує італійська економіка.

Проект передбачав зменшення кількості сенаторів з 315 до 100. Підтримки Сенату потребували би лише деякі законопроекти. Сенаторів відтепер мали делегувати регіональні ради та президент країни. Крім того, знизились би витрати на зарплати політиків, які в Італії є одними із найвищих у світі.

2. Централізація – значне зменшення впливу регіонів на рішення у сферах інфраструктури, транспорту, охорони здоров’я тощо, повноваження в яких наразі поділені між Римом та регіонами.

Рим отримав би право втручатися в рішення регіонів і в інших сферах "заради національних інтересів".

Прихильники змін вважали, що централізація допомогла би чітко поділити відповідальність між центром та регіонами і з часом вирівняти розвиток регіонів, що є значною проблемою в Італії з її поділом на багатшу Північ та бідніший Південь.

Іншими словами, ці зміни підсилювали виконавчу владу. Тут варто згадати, що нинішній виборчий закон також спрямований на зосередження влади.

Виборча система в Італії більше нагадує систему президентських виборів в Україні, а не звичайну пропорційну систему. Партія, що отримує найбільше голосів у двоетапному загальнонаціональному голосуванні, гарантовано отримує більшість місць у нижній палаті парламенту і право сформувати уряд.

Які наслідки поразки для інститутів державної влади?

Здавалось би, логіка в усуненні інституційних бар’єрів є. Після Другої світової війни в Італії змінилось 63 уряди. Економіка Італії переживає тривалу кризу і потребує фундаментальних реформ, перш за все, ринку праці та неефективного державного апарату, судової системи тощо.

Якби референдум переміг, прем’єру було би легше приймати рішення, забезпечивши стабільність свого уряду та позбувшись перешкод у вигляді Сенату та часто корумпованої регіональної влади.

Проте концентрація влади не обов’язково означає кращі політичні рішення. Як нагадує The Economist, у сусідній Франції схожі реформи все ніяк не відбудуться, попри те, що влада зосереджена в руках у президента. Крім того, прем’єру Ренці вдавалось приймати складні політичні рішення навіть в рамках нинішньої системи.

Водночас опір реформам пронизує різноманітні ланки державного механізму та всього суспільства. Розбіжності часто виникають всередині партії прем’єра. Проста зміна інститутів не вирішила би проблеми пошуку компромісу та здобуття згоди різних груп населення з різними інтересами.

Запропоновані зміни могли би ще більше поляризувати суспільство та створити ризик авторитарних тенденцій.

Адже традиційно зміни до конституції в Італії ухвалюють на основі консенсусу, а не жорсткого продавлювання певної позиції. Конституція Італії свідомо передбачає численні гарантії, щоб перешкодити поверненню тоталітарних політиків на кшталт Муссоліні.

Таким чином, конституційна реформа не розв’язала би головних проблем Італії – нестачі структурних реформ, а натомість підвищила би загрозу надмірної концентрації влади та односторонніх рішень.

Відповідно, неприйняття цих рішень не матиме критичних наслідків для Італії. Референдум не вирішив питання ефективності та стабільності влади в Італії, проте його результат означає збереження недосконалих, але все ж демократичних інститутів.

Чому проект реформи відхилили?

Італійці прагнуть оновлення політичних кіл. Сама поява Ренці, рішучого молодого мера Флоренції, на посту прем’єра у 2014 році стала спробою Демократичної партії врахувати протестні настрої населення та вирвати ініціативу з рук популістської опозиції.

Певною мірою сам проект реформи та спосіб його просування були спрямовані "проти старих політичних еліт". Адже здавалося, що Ренці не зважав на думку багатьох знавців конституційного права та деяких чільних політиків навіть власної партії.

Проте йому не вдалось переконати виборців у тому, що конституційна реформа суттєво покращить політичне середовище Італії. Крім того, можливе зосередження влади в однієї політичної сили відлякало частину виборців.

Відсутність видимого покращення життя підсилило роздратування італійців намаганнями Ренці монополізувати владу. Економічне зростання в Італії в роки уряду Ренці було значно нижчим, ніж в середньому в єврозоні (менше 2% в Італії проти більш ніж 4% в ЄС). Безробіття, особливо серед молодих людей, сотні тисяч яких емігрували в пошуках роботи або живуть на утриманні батьків, зменшується дуже повільно.

Реальність абсолютно не відповідає обіцянкам Ренці, що Італія зростатиме "краще не лише за Грецію, а й за Німеччину".

Тому попри проведення певних реформ, розчарування зростало, а партію Ренці за рівнем підтримки обігнала популістська партія "Рух п’яти зірок".

Ще однією помилкою стало рішення Ренці прирівняти голосування за зміни до голосування за довіру його уряду. Цим він переключив увагу від суті запропонованих ним змін на просте питання підтримки його політики.

Вже напередодні голосування Ренці визнав, що помилився, надто політизуючи конституційну реформу.

Очевидно, що він переоцінив рівень підтримки своєї політики і вважав, що зможе таким чином мобілізувати своїх прихильників на голосування за досить складні для розуміння зміни до конституції.

Можливо, Ренці також хотів зміцнити свої позиції, отримавши чітку підтримку виборців. Адже він став прем’єром не в результаті виборів, а після переформатування уряду – про що йому неодноразово нагадували опоненти. Натомість рішення Ренці мобілізувало опозиційні партії, які нічим не ризикували за будь-якого результату референдуму, а також розпалило суперечки у його партії.

Дії Ренці нагадують рішення британського прем’єра Девіда Кемерона провести референдум щодо Brexit.

Як і Кемерон, Ренці ініціював референдум, щоб зміцнити свою владу, але переоцінив рівень підтримки і програв.

Проте, на відміну від Великої Британії, Італія перебуває в скрутному становищі і потребує глибоких та швидких реформ. Ренці поставив їхнє майбутнє під удар, витративши свій політичний капітал на далеко не обов’язкову конституційну реформу.

В одному ряду з Brexit і президентством Трампа?

З поразкою референдуму італійців привітали такі політики, як Найджел Фарадж, палкий прихильник Brexit, та Марін Ле Пен, лідер праворадикальних сил у Франції. Чи дійсно результат італійського референдуму можна поставити в один логічний ряд із Brexit та підйомом популістів в країнах Заходу?

З одного боку, референдум став поразкою проєвропейської, лівоцентристської сили.

Її основним опонентом є популістський та євроскептичний "Рух п’яти зірок", очолюваний колишнім коміком Беппе Грілло. Уникаючи чітких відповідей на виклики всередині Італії, ця партія апелює до широкого спектру виборців, незадоволених status quo. Її лідери використовують такі знайомі українському виборцю заклики, як "Голосуйте серцем!", а також створили розгалужену мережу сторінок із "фейковими" новинами.  

Не маючи досвіду державного управління, ця сила виступає за відмову від євро (але поки що - не за вихід із ЄС) і за покращення стосунків з Росією.

Натомість Маттео Ренці підтримували лідери ЄС, Німеччини, США, більшість представників бізнесу в Італії тощо. Політична нестабільність та зростання впливу політичних аутсайдерів загрожує проведенню економічних реформ в умовах слабкості італійських банків та загрозливого рівня зовнішнього боргу (132,6% ВВП) – що також ставить під удар всю єврозону та ЄС.

Проте є підстави не поспішати із надто негативними прогнозами.

По-перше, як вже згадувалось, запропоновані зміни були досить неоднозначними і викликали спротив різних груп населення. Частина італійців виступила проти безпрецедентного зосередження влади, частина не зрозуміла наполягань Ренці на такій значній конституційній реформі за наявності більш нагальних проблем.

60% голосів "проти" не означає, що всі ці виборці підтримують популістів Грілло та праворадикалів з "Ліги Півночі" Маттео Сальвіні чи налаштовані проти Європейського Союзу.

По-друге, поразка референдуму не привела до влади популістські сили.

Попри те, що Ренці оголосив про відставку, програний референдум не є формальною підставою для позачергових парламентських виборів. Лівоцентристська коаліція зберігає більшість у парламенті, а наступні вибори заплановані на 2018 рік.

Політична боротьба триватиме і результат її поки складно передбачити. Лише незначне падіння бірж (-0,21% за понеділок у Мілані) підтвердило відсутність надто песимістичних очікувань.

Що далі?

Можливі різні сценарії розвитку подій.

Наступний крок повинен зробити президент Італії Серджо Матарелла. Він може прийняти відставку прем’єра і запросити парламентські партії до переговорів щодо формування нового уряду або ж закликати парламент провести голосування щодо недовіри уряду.

Опозиційні партії вимагають негайних дострокових виборів, намагаючись розвинути свій успіх. Вони також прагнуть використати дійсний виборчий закон, який дозволяє партії-переможцю зосередити владу.

Проте сумнівно, що вибори відбудуться найближчим часом. Адже урядова коаліція прагнутиме змінити виборчий закон на більш пропорційний - і переговори можуть затягнутись.

Крім того, зараз Демократична партія Ренці програє партії Беппе Грілло в опитуваннях. А час може зіграти на користь коаліції.

"Руху п’яти зірок" буде складно утримувати реноме партії-аутсайдера, оскільки вона вже здобула владу у Римі та деяких інших містах – і невдоволення італійців владою почне переноситись на них.

Тому найближчим часом уряд на основі коаліції збережеться.

Хоча Ренці залишатиметься на посту впродовж наступних кількох днів чи тижнів, він показав, що не боротиметься за прем’єрство. Але, попри поразку на референдумі, його рівень підтримки залишається порівняно високим.

За відсутності інших яскравих лідерів у коаліції він може надалі очолювати Демократичну партію – і впливати на підготовку нового виборчого закону, що буде вигідним для неї.

Уряд може очолити компромісна фігура, можливо, технократ, який здійснюватиме нагальні економічні кроки. Зустріч керівництва Демократичної партії має невдовзі дати відповіді на багато питань.

Що ж буде з політичною системою Італії?

Ренці ризикнув – і структурні реформи в Італії опинились під загрозою відійти на другий план у вирі політичної боротьби. Проте сама відмова від конституційної реформи не завдала удару по італійських державних інститутах і не означає очевидної перемоги популістів.

Італійська політична система може бути неефективною в економічній політиці. Але вона вже неодноразово розв’язувала складні політичні виклики.

Врешті-решт, наступний уряд стане вже 64-м в історії повоєнної Італії – тож до політичної нестабільності італійцям не звикати.

Автор: Ростислав Аверчук,

запрошений редактор VoxUkraine,

випускник Оксфордського університету