Конституционный референдум в Италии: нет, это не новый Brexit

4 декабря итальянцы отклонили конституционную реформу, предложенную премьером страны Маттео Ренци. В референдуме приняли участие более 65% избирателей, 59% из которых проголосовали "против".

В чем заключалась конституционная реформа?

Проект изменений в Конституцию Италии предусматривал два основных изменения:

1. Уменьшение влияния Сената, высшей палаты итальянского парламента. Нынешние полномочия Сената дублируют полномочия нижней палаты, что не имеет аналогов в Европе. Каждый законопроект должен получить поддержку обеих палат, которые формируются по другим правилам. Согласно аргументам Ренци, это замедляет процесс принятия решений и затрудняет проведение необходимых реформ, которых требует итальянская экономика.

Проект предусматривал сокращение числа сенаторов с 315 до 100. В поддержке Сената нуждались бы лишь некоторые законопроекты. Сенаторов отныне должны были делегировать региональные советы и президент страны. Кроме того, снизились бы расходы на зарплаты политиков, которые в Италии – одни из самых высоких в мире.

2. Централизация – значительное уменьшение влияния регионов на решения в сферах инфраструктуры, транспорта, здравоохранения, полномочия в которых сейчас поделены между Римом и регионами.

Рим получил бы право вмешиваться в решения регионов и в других сферах "ради национальных интересов".

Сторонники изменений считали, что централизация помогла бы четко разделить ответственность между центром и регионами и со временем выровнять развитие регионов, что представляет собой значительную проблему в Италии с ее разделением на богатый Север и бедный Юг.

Другими словами, эти изменения усиливали исполнительную власть. Здесь стоит упомянуть, что нынешний избирательный закон также направлен на сосредоточение власти.

Избирательная система в Италии больше напоминает систему президентских выборов в Украине, а не обычную пропорциональную систему. Партия, которая получает больше всего голосов в двухэтапном общенациональном голосовании, гарантированно получает большинство мест в нижней палате парламента и право сформировать правительство.

Каковы последствия поражения для институтов государственной власти?

Казалось бы, логика в устранении институциональных барьеров есть. После Второй мировой войны в Италии сменилось 63 правительства. Экономика Италии переживает затяжной кризис и нуждается в фундаментальных реформах, прежде всего, рынка труда и неэффективного государственного аппарата, судебной системы и т.д.

Если бы референдум победил, премьеру было бы легче принимать решения, обеспечив стабильность своего правительства и избавившись от препятствий в виде Сената и часто коррумпированной региональной власти.

Однако концентрация власти не обязательно означает лучшие политические решения. Как напоминает The Economist, в соседней Франции подобные реформы все никак не произойдут, несмотря на то, что власть сосредоточена в руках президента. Кроме того, премьеру Ренци удавалось принимать сложные политические решения даже в рамках нынешней системы.

В то же время, сопротивление реформам пронизывает различные звенья государственного механизма и всего общества. Разногласия часто возникают внутри партии премьера. Простая смена институтов не решила бы проблемы поиска компромисса и достижения согласия между различными группами населения с разными интересами.

Предложенные изменения могли бы еще больше поляризовать общество и создать риск авторитарных тенденций.

Ведь традиционно изменения в конституцию в Италии принимаются на основе консенсуса, а не жесткого продавливания определенной позиции. Конституция Италии предусматривает многочисленные гарантии, чтобы воспрепятствовать возвращению тоталитарных политиков вроде Муссолини.

Таким образом, конституционная реформа не решила бы главную проблему Италии – недостаток структурных реформ, а вместо этого повысила бы угрозу чрезмерной концентрации власти и односторонних решений.

Соответственно, непринятие этих решений не будет иметь критических последствий для Италии. Референдум не решил вопрос эффективности и стабильности власти в Италии, однако его результат означает сохранение несовершенных, но все же демократических институтов.

Почему проект реформы отклонили?

Итальянцы хотят обновления политических кругов. Само появление Ренци, решительного молодого мэра Флоренции, на посту премьера в 2014 году стала попыткой Демократической партии учесть протестные настроения населения и вырвать инициативу из рук популистской оппозиции.

В определенной степени сам проект реформы и способ его продвижения были направлены против старых политических элит. Ведь казалось, что Ренци не обращал внимания на мнение многих знатоков конституционного права и некоторых видных политиков даже собственной партии.

Однако ему не удалось убедить избирателей в том, что конституционная реформа существенно улучшит политическую среду Италии. Кроме того, возможное сосредоточение власти в руках одной политической силы отпугнуло часть избирателей.

Отсутствие видимого улучшения жизни усилило раздражение итальянцев попытками Маттео Ренци монополизировать власть. Экономический рост в Италии в годы правления Ренци был значительно ниже, чем в среднем в еврозоне (менее 2% в Италии против более чем 4% в ЕС). Безработица, особенно среди молодых людей, сотни тысяч которых эмигрировали в поисках работы или живут на иждивении родителей, уменьшается очень медленно.

Реальность абсолютно не соответствует обещаниям Ренци, что Италия будет расти "лучше не только Греции, но и Германии".

Поэтому, несмотря на проведение определенных реформ, разочарование росло, а партию Ренци по уровню поддержки обогнала популистская политическая сила "Движение пяти звезд".

Еще одной ошибкой Ренци стало решение приравнять голосование за изменения к голосованию за доверие его правительству. Этим он переключил внимание от сути предложенных им изменений на простой вопрос поддержки его политики.

Уже накануне голосования Ренци признал, что ошибся, слишком политизируя конституционную реформу.

Очевидно, он переоценил уровень поддержки своей политики и считал, что сможет таким образом мобилизовать своих сторонников на голосование за достаточно сложные для понимания изменения в конституцию.

Возможно, Ренци также хотел укрепить свои позиции, получив четкую поддержку избирателей. Ведь он стал премьером не в результате выборов, а после переформатирования правительства – о чем ему неоднократно напоминали оппоненты. Зато решение Ренци мобилизовало оппозиционные партии, которые ничем не рисковали при любом исходе референдума, а также накалило споры в его партии.

Действия Ренци напоминают решение британского премьера Дэвида Кэмерона провести референдум о Brexit.

Как и Кэмерон, Ренци инициировал референдум, чтобы укрепить свою власть, но переоценил уровень поддержки и проиграл.

Однако, в отличие от Великобритании, Италия находится в затруднительном положении и нуждается в глубоких и быстрых реформах. Ренци поставил их будущее под удар, израсходовав свой политический капитал на далеко не обязательную конституционную реформу.

В одном ряду с Brexit и президентством Трампа?

С поражением референдума итальянцев поздравили такие политики, как Найджел Фарадж, ярый сторонник Brexit, и Марин Ле Пен, лидер праворадикальных сил во Франции. Действительно ли  результат итальянского референдума можно поставить в один логический ряд с Brexit и подъемом популистов в странах Запада?

С одной стороны, референдум стал поражением проевропейской, левоцентристской силы.

Ее основным оппонентом является популистское и евроскептическое "Движение пяти звезд", возглавляемое бывшим комиком Беппе Грилло. Избегая четких ответов на вызовы внутри Италии, эта партия апеллирует к широкому спектру избирателей, недовольных status quo. Ее лидеры используют такие знакомые украинскому избирателю призывы, как "Голосуйте сердцем!", а также создали разветвленную сеть страниц с "фейковыми" новостями.

Не имея опыта государственного управления, эта сила выступает за отказ от евро (но пока что – не за выход из ЕС) и за улучшение отношений с Россией.

Маттео Ренци при этом поддерживали лидеры ЕС, Германии, США, большинство представителей бизнеса в Италии. Политическая нестабильность и рост влияния политических аутсайдеров угрожает проведению экономических реформ в условиях слабости итальянских банков и угрожающего уровня внешнего долга (132,6% ВВП), что также ставит под удар всю еврозону и ЕС.

Однако есть основания не спешить со слишком негативными прогнозами.

Во-первых, как уже упоминалось, предложенные изменения были довольно неоднозначными и вызвали сопротивление различных групп населения. Часть итальянцев выступила против беспрецедентного сосредоточения власти, часть не поняла настаивания Ренци на такой значительной конституционной реформе при наличии более насущных проблем.

60% голосов "против" не означает, что все эти избиратели поддерживают популистов Грилло и праворадикалов из "Лиги Севера" Маттео Сальвини либо настроены против Европейского Союза.

Во-вторых, провал референдума не привел к власти популистские силы.

Несмотря на то, что Ренци объявил об отставке, проигранный референдум не является формальным основанием для внеочередных парламентских выборов. Левоцентристская коалиция сохраняет большинство в парламенте, а следующие выборы запланированы на 2018 год.

Политическая борьба будет продолжаться и ее результат пока сложно предсказать. Незначительное падение бирж (-0,21% за понедельник в Милане) подтвердило отсутствие слишком пессимистичных ожиданий.

Что дальше?

Возможны разные сценарии развития событий.

Следующий шаг должен сделать президент Италии Серджо Маттарелла. Он может принять отставку премьера и пригласить парламентские партии к переговорам по формированию нового правительства, или же призвать парламент провести голосование по вопросу недоверия правительству.

Оппозиционные партии требуют немедленных досрочных выборов, пытаясь развить свой успех. Они также стремятся использовать действующее избирательное законодательство, которое позволяет партии-победителю сосредоточить всю власть.

Однако сомнительно, что выборы состоятся в ближайшее время. Ведь правительственная коалиция будет стремиться изменить избирательный закон на более пропорциональный, и переговоры могут затянуться.

Кроме того, сейчас Демократическая партия Ренци проигрывает партии Беппе Грилло в опросах. А время может сыграть в пользу коалиции.

"Движению пяти звезд" будет сложно удерживать реноме партии-аутсайдера, поскольку она уже получила власть в Риме и некоторых других городах – и недовольство итальянцев властью начнет переноситься на них.

Поэтому в ближайшее время правительство на основе коалиции сохранится.

Хотя Ренци будет оставаться на посту в течение следующих нескольких дней или недель, он показал, что не будет бороться за премьерство. Но, несмотря на поражение на референдуме, его уровень поддержки остается сравнительно высоким.

В отсутствие других ярких лидеров в коалиции он может в дальнейшем возглавлять Демократическую партию и влиять на подготовку нового избирательного закона, который будет выгодным для нее.

Правительство может возглавить компромиссная фигура, возможно, технократ, который будет осуществлять насущные экономические шаги. Встреча руководства Демократической партии должна вскоре дать ответы на многие вопросы.

Что же будет с политической системой Италии?

Ренци рискнул – и структурные реформы в Италии оказались под угрозой отойти на второй план в водовороте политической борьбы. Однако сам отказ от конституционной реформы не нанес удара по итальянским государственным институтам и не означает очевидной победы популистов.

Итальянская политическая система может быть неэффективной в экономической политике. Но она уже неоднократно решала сложные политические вызовы.

В конце концов, следующее правительство станет уже 64-м в истории послевоенной Италии – поэтому к политической нестабильности итальянцам не привыкать.

Автор: Ростислав Аверчук,

приглашенный редактор VoxUkraine,

выпускник Оксфордского университета