Шанс чи виклик: що означає для України польське головування в ЄС
Вже три роки минуло після подання заявки України на вступ до Євросоюзу в лютому 2022 року і рік – після офіційного рішення ЄС у грудні 2023 року про початок переговорів про вступ.
За минулий рік ЄС затвердив "переговорну рамку" і формально відкрив переговори з Україною – коли було проведене перше установче (радше символічне) засідання міжурядової конференції.
Втім, досі ще не відкрито жодного з 35 переговорних розділів.
З початку 2024 року триває процес "скринінгу" українського законодавства на предмет відповідності acquis ЄС.
Звіт щодо першого переговорного кластера – основ (fundamentals) – очікується вже на початку 2025 року, і це дозволить винести на розгляд Ради ЄС рішення про відкриття переговорів за окремими главами за цим кластером.
Важливо і символічно, що це рішення може бути ухвалене під час головування Польщі у Раді ЄС.
Також протягом 2025 року, під час польського та данського головувань, очікуються звіти Єврокомісії щодо наступних кластерів переговорів.
Відповідно, мінімальним очікуванням України на 2025 рік є відкриття двох-трьох кластерів переговорів, максимальним – усіх шести.
Чим може допомогти Польща?
Головування Польщі у Раді ЄС створює шанс як для Варшави, так і для польсько-української співпраці і координації на європейському рівні.
По-перше, польське головування може ініціювати рішення Ради ЄС про відкриття кількох переговорних кластерів одразу після отримання відповідних звітів Єврокомісії про результати скринінгу за цими кластерами.
Україна вступає до ЄС за набагато складнішою процедурою, ніж свого часу вступала Польща.
Актуальна процедура розтягує процес через потребу проходження великої кількості етапів з рішеннями різних інституцій ЄС.
Тут недостатньо, щоб країна-кандидат виконувала своє "домашнє завдання" з впровадження acquis ЄС. Усі рішення у Раді ЄС приймаються за процедурою консенсусу – отже, процес є вразливим для політичного тиску з боку окремих країн-членів.
Саме тому прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан після рішення Європейської ради про відкриття переговорів з Україною у грудні 2023 року заявив, що у нього буде ще 75 нагод накласти вето і заблокувати вступ України до ЄС.
Запобігти негативному сценарію може лише політична воля інших держав-членів, які усвідомлюють свої стратегічні інтереси у тому, щоб не допустити такого штучного гальмування з боку окремих членів.
Натомість польське головування могло би винести на політичний рівень дискусію про оновлення (покращення, удосконалення) методології розширення – фактично у бік її спрощення.
Наприклад, щодо зменшення кількості випадків, для яких потрібні консенсусні рішення держав-членів – зокрема, щодо рішень про відкриття переговорних глав, що є де-факто наданням "домашнього завдання" країні-кандидату з боку ЄС.
Польське головування, разом з новою Єврокомісією, може запропонувати шляхи посилення політики ЄС у сфері оборони, де ключовим є питання збільшення фінансування.
Адже, за оцінкою єврокомісара з питань оборони Андрюса Кубілюса, актуальні потреби перевищують наявні інвестиції у європейський ВПК у десятки разів.
Також ЄС повинен далі зменшувати і розривати торговельно-економічні зав’язки з РФ в усіх сферах, у першу чергу в енергетиці. Крім того, слід ініціювати обмеження доступу на ринок ЄС (або шляхом санкцій, або шляхом "загороджувальних" мит) інших товарів з РФ – металів, мінералів, агропродукції, добрив тощо.
За цілою низкою позицій вивільнені ніші на ринку ЄС може зайняти українська продукція.
Польща також могла б ініціювати посилення експортного контролю на рівні ЄС і країн-членів, зокрема, за дотриманням вимог "no Russia clause" у контрактах з третіми країнами.
Також польське головування розпочне дискусію про нову фінансову рамку ЄС на 2028-34 роки, яка має відбуватися з урахуванням майбутнього вступу України протягом цього періоду.
Окрім розширення і традиційно великих статей спільної аграрної політики і політики зближення (cohesion policy), на порядку денному, як вже згадано, збільшення витрат на безпеку, а також посилення економічної конкурентоздатності (у т.ч. субсидії у нові технології та промислове виробництво) і продовження "зеленого курсу".
Великі потреби фінансування вимагають розширення власних джерел і збільшення обсягів надходжень до бюджету ЄС, а також залучення позабюджетного фінансування (зокрема, кредити EIB, спільні запозичення ЄС тощо).
Україна і розширення як таке тут не є причиною, а лише стимулом для розгляду і ухвалення давно назрілих реформ.
Як показують дослідження брюссельських аналітичних центрів, вступ України практично ніяк не вплине на розподіл держав-членів на нетто-отримувачів і нетто-платників у бюджет ЄС.
Адже країни, які успішно економічно розвиваються, згодом перейдуть із категорії нетто-отримувачів до нетто-платників (як ближчим часом станеться з Польщею) незалежно від членства України в ЄС.
Що може цьому завадити?
Сподівання на польську підтримку просування України на шляху до ЄС може викликати здивування, адже саме Польща у 2023 році на національному рівні ініціювала захисні обмежувальні заходи проти аграрної продукції з України.
Цей крок явно суперечив позиції Європейської комісії і нормам права ЄС, за якими зовнішня торговельна політика належить до виключної компетенції Союзу (Комісії), а не національних урядів.
Більше того, вже після цього рішення з польського боку була впроваджена фізична блокада кордону ЄС з Україною.
Це ще більше нашкодило іміджу Польщі – і в Києві, і в Брюсселі – як промоутера інтеграції України до ЄС.
Тим більше, що від цієї блокади постраждали не лише інтереси України, для якої безперешкодне постачання через польсько-український кордон є стратегічно важливим питанням національної безпеки під час повномасштабної війни.
Зважаючи на баланс двосторонньої торгівлі, суто економічно значно більше постраждали інтереси бізнесу Польщі та інших країн-членів ЄС.
Ці гучні події зміцнили уявлення про те, що інтеграція України до спільного ринку ЄС нібито суперечить польським економічним інтересам.
Хоча насправді, як показують висновки експертів-економістів з обох боків, не так вже багато секторів, де реально конкуренція є такою значною – фактично вона обмежується аграрним сектором і перевезеннями автомобільним транспортом. А точніше, лише окремими сегментами цих секторів, адже польські тваринники чи переробники навряд побоюються постачання українських зернових.
Конкуренція за перевезення з українськими компаніями теж, як виглядає, насправді важлива не для всього сектора, а лише для перевізників зі східних регіонів Польщі, які крім збільшення української конкуренції також втратили ринки Білорусі і РФ.
Отже, це інтереси окремих сегментів, тобто явної меншості польського бізнесу.
Скарги цієї меншості на конкуренцію з боку України зазвичай підкріплюються аргументацією про "соціальний демпінг" – мовляв, нерівні умови конкуренції виникають внаслідок відсутності впровадження норм ЄС українськими конкурентами.
Такі заяви великою мірою є маніпуляцією, з огляду на неспівмірно більші конкурентні переваги польських та інших європейських виробників і постачальників, які живуть і працюють у мирних умовах, над умовами повномасштабної війни, у яких змушений працювати український бізнес.
Насправді, як чітко показує економічна статистика, актуальні заходи підтримки України з боку ЄС приносять вже зараз не лише стратегічно-безпекові, а й торговельно-економічні вигоди для самого ЄС, передусім для Польщі.
У перспективі економічних вигід для Євросоюзу від інтеграції України має бути ще більше.
Так, додаткове відкриття ринку ЄС з 2022 року допомогло Україні зберегти ті обсяги її експорту до європейських країн, які були у 2021 році, перед великою війною – що є дійсно досягненням, з огляду на руйнування і окупацію українських територій.
Але в той самий час експорт ЄС в Україну за час повномасштабної війни дедалі більше зростає, і відповідно так само зростає і позитивне сальдо цієї торгівлі для Євросоюзу.
В ЄС головним бенефіціаром цієї торгівлі є саме Польща, яка є найбільшим партнером для України і з експорту, і з імпорту товарів серед усіх інших країн-членів, причому з великим позитивним сальдо для себе.
До цих ефектів слід також додати приплив до Польщі інвестицій та фінансової допомоги.
Йдеться і про додаткові європейські субсидії для фермерів, на розвиток інфраструктури, і про військові інвестиції зі Сполучених Штатів.
Цікаво також, що зараз набагато більше приватних інвестицій іде у Польщу з України (а не навпаки) – і це, до речі, одна з суттєвих відмінностей з прикладом Німеччини і Польщі 20 років тому.
Адже сьогодні, під час війни, український бізнес активно проводить релокацію до Польщі, відкриває там філії та дочірні підприємства як шлях виходу на ширший європейський ринок.
Шлях вирішення суперечок
Неприпустимо, що блокування кордону ЄС з Україною з польського боку і далі лишається надзвичайно легкою справою.
Понад те, останнім часом польські "протестувальники" це робили суто з внутрішніх польських питань, взагалі не пов’язаних з Україною – просто розглядаючи це як зручний важіль тиску на уряд у Варшаві.
Це їм зручно робити саме на кордоні з Україною, а не на інших ділянках польського державного кордону, адже, наприклад, на прикордонних з Білоруссю територіях був запроваджений режим надзвичайного стану, який не допускає нічого подібного – але не стосовно кордону з Україною.
Це, м’яко кажучи, дивно. Польська центральна влада має продемонструвати здатність виконувати зобов’язання щодо ефективного контролю за зовнішнім кордоном ЄС.
Важливо, аби уряди України і Польщі усвідомлювали важливість тісного діалогу і механізмів вирішення суперечок.
І з політичною волею знаходили взаємно прийнятні рішення у контексті майбутнього вступу України до ЄС.
Адже за наявності цієї волі можна знайти простір для домовленостей – і не лише про застосування перехідних періодів після вступу України в ЄС, але також про можливі спільні проєкти, фінансові механізми підтримки з боку Євросоюзу, можливості співпраці на глобальних ринках тощо.
Такий тісний секторальний діалог між Україною і Польщею потрібен за цілою низкою тем, пов’язаних з майбутнім ЄС: військова промисловість, глобальна конкурентоздатність, аграрний сектор, cohesion policy (регіональна політика і співпраця), транспортна логістика і кордон.
Зокрема, варто було б напрацювати спільне бачення майбутнього cohesion policy – політики вирівнювання ЄС з урахуванням вступу України, що матиме вплив і на Польщу.
Адже прикордонні з Україною східні регіони Польщі будуть одними з найбільших бенефіціарів цього розширення – так само, як свого часу східні регіони Німеччини виграли від вступу Польщі в ЄС.
Автор: Дмитро Шульга,
директор програми "Європа і світ" Міжнародного фонду "Відродження"
Стаття відображає позицію автора і не обов'язково збігається з позицією Міжнародного фонду "Відродження"