Успіх реформ? Український досвід

Гонитва виключно за чужим досвідом – найкращий доказ відсутності власних знань і спроможності проводити реформи.

Подібна ситуація спостерігалась і в 2005 році, коли основу експертних дискусій про реформи складали одні лише розмови про польський, прибалтійський, сінгапурський досвід. Трохи пізніше їх тотально витіснило обговорення грузинського досвіду.

Звісно ж, вивчення чужого досвіду — позитивна і навіть потрібна практика. Саме так можна дізнатись нові підходи до ефективного управління та до здійснення необхідних змін.

Однак зовсім інша справа — це перенесення чужого досвіду, особливо в масштабах всієї країни.

Досвід завжди є унікальним, як і кожна країна, саме тому грузинські реформи називаються грузинськими, а не сінгапурськими, на досвід яких частково спиралися грузинські політики.

Водночас дійсно важливим є вивчення досвіду власних реформ. Так, це звучить дивно, але в Україні теж були успішні місцеві і національні реформи, хоча загальний негативний результат часто перекреслював поодинокі успіхи.

І, тим не менше, серед реформ, які мали місце, принаймні одна заслуговує на особливе вивчення, оскільки саме вона по своїй суті була спрямована проти влади і бюрократії.

Йдеться про зміни в сфері доступу до публічної інформації.

Передісторія

Відразу після помаранчевої революції західні партнери нав’язували нам низку необхідних реформ для поступової інтеграції в ЄС.

Україна взяла чимало зобов`язань, однак політичні чвари не давали їх реалізовувати. Тому часто на себе цю роль брали громадські організації, які спільно з окремими народними депутатами напрацювали необхідні законопроекти.

Саме так було із законопроектом про доступ до публічної інформації.

Коаліція організацій (ІМІ, ІМП, ЦППР, УНЦПД та інші) разом з народним депутатом Андрієм Шевченком, за підтримки донорських фондів, у 2008 році розробили та внесли в парламент текст закону. Втім, на цьому просування реформи застопорилось.

Так з’ясувалося, що розробки навіть якісного закону геть недостатньо для успішного проведення реформи.

Впродовж наступних років громадські організації проводили тренінги та публікували брошури, але все це не сильно стимулювало просування закону. Так було до 2010 року, коли реформу вирішила підтримати коаліція організацій "Новий громадянин".

Те, що було далі, на мою думку, є певним алгоритмом здійснення реформ в Україні.

Цільова група і тиск

В рамках коаліції було зроблено два важливих кроки, які дозволили забезпечити швидке ухвалення закону.

По-перше, первинною цільовою групою реформи були визначені журналісти, відповідно на них і була спрямована інформаційна та просвітницька робота.

За порівняно короткий час журналісти стали вимагати ухвалення цього закону, і на нього утворився справжній суспільний, та ще й медійний запит.

По-друге, була розроблена багаторівнева система тиску на владу щодо ухвалення закону.

Окрема група організацій працювала з міжнародними інституціями, які на всіх зустрічах з владою говорили про необхідність забезпечення доступу до публічної інформації.

Експертні організації брали активну участь в дискусіях і внутрішніх обговореннях положень закону в Раді та Кабміні. Журналісти використовували будь-яку можливість задекларувати необхідність прийняття реформи.

Нарешті, громадські організації прямої дії здійснювали тиск через протестні акції.

Фактично коаліції вдалося оточити владу з усіх боків, і в січні 2011 року закон був ухвалений без серйозних правок.

Координація зусиль та ресурсів

Коли ви перемагаєте систему прийняттям нового закону, система відповідає на рівні його виконання.

В "Новому громадянині" добре розуміли, що положення цього закону бюрократія виконувати не буде. Для цього завжди використовуються такі штампи, як "немає коштів", "ми не знаємо, як виконувати", "немає наказу чи положення" і т. д.

Перемагати бюрократію значно складніше, ніж політиків.

Бюрократія захищена пропускними режимами і повною інформаційною ізоляцією. Поодинці жодній організації цього б не вдалося.

Саме тому була розроблена система координації зусиль та ресурсів.

Організації поділилися за  двома напрямами діяльності: внутрішня та зовнішня боротьба з бюрократією. Після цього були проведені переговори з усіма можливими донорами щодо підтримки проектів виключно в рамках коаліції. Це допомогло сконцентрувати ресурси і запустити діяльність одночасно на всіх напрямах.

Внутрішня боротьба з бюрократією

Після прийняття законів в Україні дуже рідко наступають зміни, оскільки бюрократія керується не стільки законами, як постановами, положеннями та інструкціями.

Тому сценарії знищення реформ передбачають затягування на етапі розробки цих підзаконних актів, а також подальше нівелювання ключових норм в їхніх текстах і сподівання на те, що про реформу забудуть.

Громадські організації на цьому напрямі поділились на кілька груп: методологічна група — розробляла проекти актів, інструкції, книги і брошури; група адвокації — брала участь в дискусіях з органами влади, організовувала внутрішній тиск і просування реформи; група навчання — організовувала семінари і тренінги для держслужбовців.

За результатами роботи груп вдалося забезпечити ухвалення п'яти постанов, які запустили втілення доступу до публічної інформації в органах влади.

Зовнішня боротьба з бюрократією

На зовнішньому рівні бюрократія перемагає реформи шляхом ігнорування прямих норм законів і формування сприятливої для себе судової практики.

Для цих цілей організації також поділились на кілька напрямів.

Група, яка раніше забезпечувала вуличний тиск, організовувала масові звернення та сприяла поширенню інформації про новий закон в суспільстві. За кілька місяців було організовано кілька тисяч запитів від простих громадян.

Інша група юристів розробила пояснення, коментарі для суддів та забезпечували судові справи з питань ненадання відповідей на запит.

Через рік з моменту прийняття закону був проведений моніторинг, який показав, що в 49% випадків органи влади надають відповіді на запити.

Багато це чи мало?

Виходячи з того, що ця реформа напряму ламала порочну практику приховування інформацію і прийняття корупційних рішень — я думаю, що це багато.

Значною мірою антикорупційні журналістські розслідування стали активно спиратись на новий інструмент роботи з владою, і завдяки цьому ми дізнавались правду. Я переконаний також, що ця реформа була важливою передумовою для Революції гідності.

* * * * *

Залишається ще одне питання: чи можна цей досвід перенести на всі реформи?

На жаль, я в цьому сумніваюсь.

На мою думку, таке лобіювання доступу до публічної інформації мало два недоліки: потреба у зовнішніх ресурсах і обмежені можливості громадського сектору.

Ключовими донорами були європейські та міжнародні організації, а це означає, що серед українців реальний попит на цю реформу був невисоким.

Разом з цим, щоб провести реформу, були залучені більшість працюючих і активних громадських організацій.

І всіх їхніх зусиль вистачило тільки на цю реформу.

Та менше з тим, цей досвід цінний іншим: він показує, які проблеми виникають в процесі втілення реформи і як їх можна перемагати.

Виходячи з того, що до влади прийшли реформатори, і громадські організації їм активно допомагають, можна вважати, що проблема зовнішніх ресурсів вирішиться бажанням влади робити реформи, а боротьба з бюрократією здійснюватиметься не лише знизу, але  також зверху вниз.

Тож шанси на успіх дуже великі.

Єдине тільки: чи дійсно у владу прийшли реформатори?

Автор:

Віктор Андрусів,
кандидат політичних наук,
автор книги реформ "Змінити майбутнє"