Успех реформ? Украинский опыт

Погоня исключительно за чужим опытом – лучшее доказательство отсутствия собственных знаний и способности проводить реформы.

Подобная ситуация наблюдалась и в 2005 году, когда основу экспертных дискуссий о реформе составляли одни только разговоры о польском, прибалтийском, сингапурском опыте. Чуть позже их тотально вытеснило обсуждение грузинского опыта.

Конечно же, изучение чужого опыта – положительная и даже нужна практика. Именно так можно узнать о новых подходах к эффективному управлению и осуществлению необходимых изменений.

Однако совсем другое дело – перенос чужого опыта, особенно в масштабах всей страны.

Опыт всегда уникален, как и каждая страна, именно поэтому грузинские реформы называются грузинскими, а не сингапурскими, на которые частично опирались грузинские политики.

В то же время действительно важным является изучение опыта собственных реформ. Да, это звучит странно, но в Украине тоже были успешные местные и национальные реформы, хотя общий отрицательный результат часто перечеркивал единичные успехи.

И, тем не менее, среди реформ, которые имели место, по крайней мере одна заслуживает особого изучения, поскольку именно она по своей сути была направлена против власти и бюрократии.

Речь идет об изменениях в сфере доступа к публичной информации.

Предыстория

Сразу после оранжевой революции западные партнеры навязывали нам ряд необходимых реформ для постепенной интеграции в ЕС.

Украина взяла немало обязательств, однако политические распри не давали их реализовывать. Поэтому часто эту роль брали на себя общественные организации, которые совместно с отдельными народными депутатами наработали необходимые проекты законов.

Именно так было с законопроектом о доступе к публичной информации.

Коалиция организаций (ИМИ, ИМП, ЦППР, УНЦПД и другие) вместе с народным депутатом Андреем Шевченко, при поддержке донорских фондов, в 2008 году разработали и внесли в парламент текст закона. Впрочем, на этом продвижение реформы застопорилось.

Так и выяснилось, что разработки даже качественного закона совершенно недостаточно для успешной реформы.

В течение следующих лет общественные организации проводили тренинги и публиковали брошюры, но все это не очень стимулировало продвижение законопроекта. Так было до 2010 года, когда реформу решила поддержать коалиция организаций "Новый гражданин".

То, что было дальше, по моему мнению, является определенным алгоритмом осуществления реформ в Украине.

Целевая группа и давление

В рамках коалиции было сделано два важных шага, которые позволили обеспечить быстрое принятие закона.

Во-первых, первичной целевой группой реформы были определены журналисты, соответственно, на них и была направлена информационная и просветительская работа.

За сравнительно короткое время журналисты стали требовать принятия этого закона, на него образовался настоящий общественный, да еще и медийный запрос.

Во-вторых, была разработана многоуровневая система давления на власть для принятия закона.

Отдельная группа организаций работала с международными институтами, которые на всех встречах с властями говорили о необходимости обеспечения доступа к публичной информации.

Экспертные организации принимали активное участие в дискуссиях и внутренних обсуждениях положений документа в Верховной раде и Кабмине. Журналисты использовали любую возможность задекларировать необходимость принятия реформы.

Наконец, общественные организации прямого действия осуществляли давление через протестные акции.

Фактически коалиции удалось окружить власть со всех сторон, и в январе 2011 года закон был принят без серьезных правок.

Координация усилий и ресурсов

Когда вы побеждаете систему принятием нового закона, система отвечает на уровне его выполнения.

В "Новом гражданине" хорошо понимали, что положения этого закона бюрократы выполнять не будут. Для этого всегда используются такие штампы, как "нет средств", "мы не знаем, как выполнять", "нет приказа или положения" и т. д.

Побеждать бюрократию значительно сложнее, чем политиков.

Бюрократия защищена пропускными режимами и полной информационной изоляцией. В одиночку ни одной организации это бы не удалось.

Именно поэтому была разработана система координации усилий и ресурсов.

Организации разделились по двум направлениям деятельности – внутренняя и внешняя борьба с бюрократией. После этого были проведены переговоры со всеми возможными донорами о поддержке проектов исключительно в рамках коалиции. Это помогло сконцентрировать ресурсы и запустить деятельность одновременно на всех направлениях.

Внутренняя борьба с бюрократией

После принятия законов в Украине очень редко наступают изменения, поскольку бюрократия руководствуется не столько законами, сколько постановлениями, положениями и инструкциями.

Поэтому сценарии уничтожения реформ предполагают затягивание на этапе разработки этих подзаконных актов, а также дальнейшее нивелирование ключевых норм в их текстах и надежду на то, что о реформе забудут.

Общественные организации на этом направлении разделились на несколько групп: методологическая группа разрабатывала проекты актов, инструкции, книги и брошюры; группа адвокации принимала участие в дискуссиях с органами власти, организовывала внутреннее давление и продвижения реформы; группа обучения организовывала семинары и тренинги для госслужащих.

По результатам работы групп удалось обеспечить принятие пяти постановлений, которые запустили воплощение доступа к публичной информации в органах власти.

Внешняя борьба с бюрократией

На внешнем уровне бюрократия побеждает реформы путем игнорирования прямых норм законов и формирования благоприятной для себя судебной практики.

Для этих целей организации также разделились на несколько направлений.

Группа, которая раньше обеспечивала давление улицы, организовывала массовые обращения и способствовала распространению информации о новом законе в обществе. За несколько месяцев было организовано несколько тысяч запросов от простых граждан.

Другая группа юристов разработала пояснения, комментарии для судей, занималась обеспечением судебных дел по вопросам непредоставления ответов на запрос.

Спустя год с момента принятия закона был проведен мониторинг, который показал, что в 49% случаев органы власти дают ответы на запросы.

Много это или мало?

Исходя из того, что эта реформа напрямую ломала порочную практику сокрытия информации и принятия коррупционных решений, я думаю, что это много.

В значительной степени антикоррупционные журналистские расследования стали активно опираться на новый инструмент работы с властью, и благодаря этому мы узнавали правду. Я убежден также, что эта реформа была важной предпосылкой для Революции достоинства.

* * * * *

Остается еще один вопрос: можно ли этот опыт перенести на все реформы?

К сожалению, я в этом сомневаюсь.

По моему мнению, такое лоббирование доступа к публичной информации имело два недостатка: потребность во внешних ресурсах и ограниченные возможности общественного сектора.

Ключевыми донорами были европейские и международные организации, а это означает, что среди украинцев реальный спрос на эту реформу был невысоким.

Вместе с тем, чтобы провести реформу, были привлечены большинство работающих и активных общественных организаций.

И всех их усилий хватило только на одну эту реформу.

И тем не менее, этот опыт ценен другим: он показывает, какие проблемы возникают в процессе воплощения реформы и как их можно побеждать.

Исходя из того, что к власти пришли реформаторы, и общественные организации активно им помогают, можно считать, что проблема внешних ресурсов решится желанием власти проводить реформы, а борьба с бюрократией будет осуществляться не только снизу, но и сверху.

Поэтому шансы на успех очень велики.

Единственный вопрос: действительно ли к власти пришли реформаторы?

Автор:

Виктор Андрусив, 
кандидат политических наук, 
автор книги реформ "Изменить будущее"