Від іспанської Галісії до України: шукаємо взірець земельної реформи

Питання організації земельних відносин, відповіді на які Україна шукає вже 23 роки, з яких активно – останні два, багато європейських країн закрили для себе набагато раніше, і їхній досвід може стати орієнтиром при формуванні української земельної моделі.

Особливо цікавий досвід Галісії, автономного регіону Іспанії, соціальні та економічні умови якого багато в чому перетинаються з українськими, а також з яким у нас схоже ментальне ставлення до землі.

При реалізації програми розвитку земельних відносин влада Галісії зіткнулася з викликами, які актуальні і в нас.

Паспорт Галісії

Галісія – автономний регіон в Іспанії площею 2,9 млн га, з яких 1,5 млн га – сільгоспземлі і 1,2 млн га – землі лісового фонду. Населення – 2,8 млн осіб.

У регіоні налічується 1,8 млн земельних ділянок середньою площею 0,3 га, які відрізняє розпорошеність. Середній розмір ферми в Галісії – 10 га.

З усієї площі сільгоспземель обробляється менш ніж половина – 388 тис. га ріллі та 303 тис. га пасовищ. 54% земель сільгосппризначення, або 27% площі Галісії, занедбано.

Причини схожі з тими, що зумовили поступовий занепад і українських сільських територій: міграція населення, урбанізація, старіння сільських жителів і брак інтересу до фермерства у молоді, а також проблеми з передачею та оформленням прав власності на землю.

Ще один збіг з українськими реаліями – брак у багатьох випадках інформації про власників землі та проблеми з веденням кадастру. Значну частину фермерських господарств регіону відрізняє низька ефективність, що зумовлено невеликим розміром і фрагментованістю земельних ділянок.

Внутрішній регіональний продукт (ВРП) на один гектар оброблюваних сільгоспземель становить 2100 євро. 17 додатково оброблюваних гектарів землі в Галісії еквівалентні 1 додатковому робочому місцю. При цьому, при загальному рівні безробіття в регіоні на рівні 17%, у сільському господарстві зайнято лише 5% населення.

Що зробив уряд Галісії, щоб оптимізувати використання земельних ресурсів регіону та вирішити певні соціальні проблеми?

Була розроблена система заходів, спрямованих на:

• підвищення ліквідності ринку землі;
• стимулювання орендних відносин (адже населення не дуже охоче продає свої ділянки) та підвищення раціонального використання наділів, залучення занедбаних земель в оборот (використання);
• консолідацію земель для підвищення конкурентоспроможності та залучення додаткових інвестицій.

Також було визначено, що економічний прибуток не є основною метою програми, яка спрямована на глобальний розвиток земельного ринку.

Довгострокову стратегію розвитку регіону почали реалізовувати в 2007 році.

Її основним елементом став державний земельний банк з онлайн-системою торгів, основним завданням якого була мобілізація занедбаних земель – Banco de terras de Galicia (BanTeGal, "Бантегал").

Цей проект фінансувався з державного бюджету, оскільки був спрямований на всебічний розвиток економіки регіону та вирішення його соціальних проблем, хоча й охоплював невелику частину території Галісії та оперував суто землями сільгосппризначення.

Стартовий бюджет "Бантегал" становив 1,4 млн євро. З цієї суми 500 тис. євро, або 36%, пішло на фонд заробітної плати, стільки ж – на управління землею, яка перебувала у віданні земельного банку, і ще 400 тис. євро було направлено на медіапідтримку й на подальший розвиток.

Головними завданнями "Бантегала" були:

• створення державного посередника на ринку земель;
• якісне поліпшення інформаційних потоків у земельній галузі;
• запобігання формуванню спекулятивних цін на землю (оренду землі);
• гарантія виплат базової орендної плати;
• забезпечення права власності власникам земельних ділянок;
• підтримка якісних показників земельних ділянок під час оренди та після неї;
• ефективніше управління земельними ділянками, що сприяє економічному, природоохоронному, соціальному, культурному розвиткові регіону.

Пілотний проект "Бантегал" проіснував чотири роки, і його визнали успішним як представники влади, так і фермери. У 2011 році було вирішено розширити цю практику на всю територію Галісії шляхом інтеграції "Бантегала" в Агентство з розвитку сільських територій – Агадер.

Нова структура була масштабована в частині адміністративних, людських і юридичних ресурсів, а її роль, серед іншого, трансформувалася в координацію діяльності різних відомств, які оперують даними про земельні ділянки та їхніх власників або користувачів.

Агентство Галісії з розвитку сільських територій було зареєстровано у формі Публічного акціонерного товариства регіонального уряду Галісії. Спочатку Агадер був створений під егідою Міністерства економіки та фінансів Галісії; нині координується Міністерством сільського господарства і є ключовим інструментом реалізації земельної політики регіонального уряду Галісії.

Згодом Агадер зіткнувся у своїй роботі з низкою складнощів, деякі з яких характерні і для України. Серед них:

• брак центральної бази даних з усією інформацією про земельні ділянки, її розпорошеність між різними системами;
• неповна інформація про земельні ділянки, коли, наприклад, немає агрономічних характеристик;
• невідповідність інформації в різних базах даних;
• невідповідність меж земельних ділянок, проблеми з маркуванням;
• брак у багатьох випадках інформації про власника землі;
• значний опір з боку місцевих громад;
• опір недобросовісних користувачів землі;
• нестача ресурсів у зв’язку з жорсткими заходами економії, впровадженими урядом Галісії;
• неефективна взаємодія між різними державними відомствами;
• недостатній рівень політичної підтримки, результатом чого є недофінансування.

Ключовим елементом Агадера є електронна платформа з проведення онлайн-торгів, яка була створена для автоматизації адміністрування земельних транзакцій – Сітегал.

Крім посередницьких послуг, Агадер виступає гарантом виплати базової орендної плати, а також гарантує, що ділянка буде повернута власникові після завершення терміну оренди без шкоди для інфраструктури, якості ґрунтів, з відновленими межами ділянки (якщо орендувався масив ділянок).

До вибору орендаря пред’являється ряд жорстких вимог, кожен претендент надає детальну інформацію про себе, зокрема про досвід ведення сільськогосподарської діяльності, наявності ферми та її близькість до бажаної земельної ділянки, планованого агровиробництва на орендованих землях, а також про бажану ціну оренди (питома вага фактора становить приблизно 10%).

Система автоматично нараховує кількість балів для кожної заявки, після чого відбувається підписання договору. Таким чином, бальна система сприяє регіональному розвиткові Галісії шляхом надання підтримки молодим фермерам і жіночому населенню, залучення інноваційних технологій, допомоги в проектах із консолідації.

Під час дії та після завершення строку договору Агадер здійснює моніторинг за цільовим використанням переданих в оренду земельних ділянок. Через обмеженість ресурсів (персоналу) перевірку проводять вибірково з урахуванням отриманої інформації, на практиці частіше – наприкінці терміну оренди.

Система земельних відносин в Галісії має як плюси, так і мінуси.

До безумовно позитивних її сторін можна віднести

можливість держави проводити довгострокові структурні зміни в земельних відносинах, створення ринку земель у регіоні, вирішення питань неефективного використання земель та скорочення площ запустіння.

Вади системи: повільний процес наповнення бази даних про земельні ділянки, низька кооперація між кваліфікованими органами, а також потреба вдосконалення методів оцінки. Ключовою проблемою залишається брак трудових ресурсів у результаті низького рівня фінансування, що свідчить про те, що наріжним каменем успішності подібних проектів є політична воля та підтримка.

Система постійно оптимізується та видозмінюється. Зокрема, зусилля менеджменту спрямовані на консолідацію земель для укрупнення господарств, привабливих для інвесторів. Також проводиться постійна робота з очищення земельного банку від "безнадійних" земельних ділянок, які складно або взагалі неможливо віддати в оренду.

Втім, багато елементів системи земельних відносин у Галісії може бути взято за зразок та імплементовано в Україні.

Найбільш затребуваним при становленні ринку земель сільгосппризначення в Україні буде інститут гарантування виплати вартості земельної ділянки або орендної плати, який забезпечить гарантування прав власників земельних ділянок та їхніх розпорядників. Однак практичне вирішення цього питання потребує прийняття політичного рішення з відповідним фінансуванням.

Також актуальним питанням для України на сьогодні є забезпечення публічності та прозорості формування та функціонування ринку земель, що може бути досягнуто шляхом застосування єдиної онлайн-платформи проведення торгів, аналогічної Сітегалу.

Використання зарубіжного досвіду може допомогти Україні до мінімуму скоротити період становлення ринку земель, зокрема сільгосппризначення, а також уникнути стратегічних помилок при виборі державної політики в цьому питанні.

Автор: Ростислав Шманенко,

директор Департаменту міжнародної співпраці та ринку земель Держгеокадастру

Стаття підготовлена для Vox Ukraine

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора