От испанской Галисии до Украины: ищем пример земельной реформы

Вопросы организации земельных отношений, ответы на которые Украина ищет уже 23 года, из которых активно – последние два, многие европейские страны закрыли для себя гораздо раньше и их опыт может стать ориентиром при формировании украинской земельной модели.

Особенно интересен опыт Галисии, автономного региона Испании, социальные и экономические условия которого во многом пересекаются с украинскими, а также с которым у нас похожее ментальное отношение к земле.

При реализации программы развития земельных отношений власти Галисии столкнулись с вызовами, которые актуальны и у нас.

Паспорт Галисии

Галисия – автономный регион в Испании площадью 2,9 млн га, из которых 1,5 млн га – сельхозземли и 1,2 млн – земли лесного фонда. Население – 2,8 млн человек.

В регионе насчитывается 1,8 млн земельных участков средней площадью 0,3 га, которые отличает распорошенность. Средний размер фермы в Галисии – 10 га.

Из всей площади сельхозземель обрабатывается менее половины — 388 тыс. га пашни и 303 тыс. га – пастбища. 54% земель сельхозназначения или 27% площади Галисии заброшены.

Причины сходны с теми, которые обусловили постепенный упадок и украинских сельских территорий: миграция населения, урбанизация, старение сельских жителей и отсутствие интереса к фермерству у молодежи, а также проблемы с передачей и оформлением прав собственности на землю.

Еще одно совпадение с украинскими реалиями – отсутствие во многих случаях информации о владельцах земли и проблемы с ведением кадастра. Значительную часть фермерских хозяйств региона отличает низкая эффективность, что обусловлено небольшим размером и фрагментированностью земельных участков.

Внутренний региональный продукт (ВРП) на один гектар обрабатываемой сельхозземли составляет 2100 евро. 17 дополнительно обрабатываемых гектаров земли в Галисии эквивалентны 1 дополнительному рабочему месту. При этом при общем уровне безработицы в регионе на уровне 17%, в сельском хозяйстве занято всего 5% населения.

Что предприняло правительство Галисии, чтобы оптимизировать использование земельных ресурсов региона и решить некоторые социальные проблемы?

Была разработана система мероприятий, направленных на:

• повышение ликвидности рынка земли;
• стимулирование арендных отношений (так как население не очень охотно продает свои участки) и повышение рационального использования наделов, вовлечение заброшенных земель в оборот (использование);
• консолидацию земли для повышения конкурентоспособности и привлечения дополнительных инвестиций.

Также было определено, что экономическая прибыль не является основной целью программы, которая направлена на глобальное развитие земельного рынка.

Долгосрочная стратегия развития региона начала реализовываться в 2007 году.

Ее основным элементом стал государственный земельный банк с онлайн-системой торгов, основной задачей которого была мобилизация заброшенных земель — Banco de terras de Galicia (BanTeGal, Бантегал).

Данный проект финансировался из государственного бюджета, так как был направлен на всестороннее развитие экономики региона и решение его социальных проблем, хотя и охватывал небольшую часть территории Галисии и оперировал исключительно землями сельхозназначения.

Стартовый бюджет Бантегал составил 1,4 млн евро. Из этой суммы 500 тыс. евро или 36% составлял фонд заработной платы, столько же – затраты на управление землей, которая находилась в ведении земельного банка и остальное – 400 тыс. евро — медиаподдержка и затраты на дальнейшее развитие.

На разработку электронной системы администрирования и аукционов ушло 11 месяцев и около 0,75 млн евро (с учетом затрат на последующие оптимизацию и апдейт). На этапе становления в Бантегале работало всего 5 человек.

Главными задачами Бантегала были:

• создание государственного посредника на рынке земель;
• качественное улучшение информационных потоков в земельной сфере;
• предотвращения формирования спекулятивных цен на землю (аренду земли);
• гарантия выплат базовой арендной платы;
• обеспечение права собственности владельцам земельных участков;
• поддержка качественных показателей земельных участков во время аренды и после нее;
• более эффективное управление земельными участками, что способствует экономическому, природоохранному, социальному, культурному и пр. развитию региона.

Пилотный проект "Бантегал" просуществовал четыре года и был признан успешным как представителями власти, так и фермерами. В 2011 году было решено расширить эту практику на всю территорию Галисии путем интеграции Бантегал в Агентство по развитию сельских территорий – Агадер.

Новая структура была масштабирована в части административных, человеческих и юридических ресурсов, а ее роль, среди прочего, трансформировалась в координацию деятельности разных ведомств, которые оперируют данными о земельных участках и их владельцах или пользователях.

Агентство Галисии по развитию сельских территорий было зарегистрировано в форме Публичного акционерного общества регионального правительства Галисии.

Впоследствии Агадер столкнулся в своей работе с рядом сложностей, некоторые из которых характерны и для Украины. Среди них:

• отсутствие центральной базы данных со всей информацией о земельных участках, ее распорошенность между различными системами;
• неполная информация о земельных участках, например, отсутствие агрономических характеристик;
• несоответствие информации в различных базах данных;
• несоответствие границ земельных участков, проблемы с маркировкой;
• отсутствие во многих случаях информации о владельце земли;
• значительное сопротивление со стороны местных общин;
• противодействие недобросовестных пользователей земли;
• недостаток ресурсов в связи с жесткими мерами экономии, внедренными правительством Галисии;
• отсутствие эффективного взаимодействия между разными государственными ведомствами;
• недостаточный уровень политической поддержки, результатом чего является недофинансирование.

Ключевым элементом Агадера является электронная платформа по проведению онлайн торгов, которая была создана для автоматизации администрирования земельных транзакций – Ситегал.

Как функционирует система?

Помимо посреднических услуг Агадер выступает гарантом выплаты базовой арендной платы, а также гарантирует, что участок будет возвращен владельцу после завершения срока аренды без ущерба для инфраструктуры, качества грунта, с восстановленными границами участка (если арендовался массив участков).

К выбору арендатора предъявляется ряд жестких требований, каждый претендент предоставляет детальную информацию о себе, в частности об опыте ведения с/х деятельности, наличия существующей фермы и ее близости к желаемому земельному участку, планируемом агропроизводстве на арендованных землях, а также о желаемой цене аренды (удельный вес фактора составляет примерно 10%).

Система автоматически начисляет количество баллов для каждой заявки, после чего происходит подписание договора. Таким образом, бальная система способствует региональному развитию Галисии путем оказания поддержки молодым фермерам и женскому населению, привлечением инновационных технологий, помощью в проектах по консолидации.

Уже после завершения договора и на всем сроке его действия Агадер осуществляет мониторинг за целевым использованием переданных в аренду земельных участков. Из-за ограниченности ресурсов (персонала) проверку проводят выборочно с учетом полученной информации, на практике — в конце срока аренды.

Существующая в Галисии система земельных отношений имеет как плюсы, так и минусы.

К безусловно позитивным ее сторонам можно отнести 

возможность государства проводить долгосрочные структурные изменения в земельных отношениях, создание рынка земель в регионе, решение вопросов неэффективного использования земель и сокращение площадей запустения, улучшение управления землями, контроль за использованием земельных участков и обновление кадастра.

Недостатки системы: медленный процесс наполнения базы данных о земельных участках, низкая кооперация между квалифицированными органами, а также назревшая необходимость совершенствования методов оценки. Ключевой проблемой остается нехватка трудовых ресурсов в результате низкого уровня финансирования, что свидетельствует о том, что краеугольным камнем успешности подобных проектов является политическая воля и поддержка.

Система постоянно оптимизируется и видоизменяется. В частности усилия менеджмента направлены на консолидацию земель для укрупнения хозяйств, привлекательных для инвесторов. Также проводится постоянная работа по очистке земельного банка от "безнадежных" земельных участков, которые сложно или вообще невозможно предоставить в аренду.

Цель Агадера — введение 100% онлайн – процесса, для чего необходимо внесение изменений в законодательство и внедрение электронного документооброта.

Анализ выше изложенного показал, что многие элементы системы земельных отношений в Галисии могут быть взяты за образец и имплементированы в Украине.

Наиболее востребованным при становлении рынка земель сельхозназначения в Украине однозначно будет институт гарантирования выплаты стоимости земельного участка или арендной платы, который обеспечит гарантирование прав собственников земельных участков и их распорядителей. Однако практическое решение данного вопроса потребует принятия политического решения с соответствующим финансированием.

Также актуальным вопросом для Украины на сегодня является обеспечение публичности и прозрачности формирования и функционирования рынка земель, что может быть достигнуто путем применения единой онлайн платформы проведения торгов, аналогичной Ситегал.

Использование зарубежного опыта может помочь Украине до минимума сократить период становления рынка земель, в частности сельхозназначения, а также избежать стратегических ошибок при выборе государственной политики в данном вопросе.

Автор: Ростислав Шманенко,

директор Департамента межнародного сотрудничества и рынку земли Госгеокадастра 

Статья подготовлена для Vox Ukraine

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора