Палити по-європейськи: чому Раді доведеться обирати між двома директивами ЄС

На поточній парламентській сесії розглядатиметься резонансна тема – нові правила виробництва, продажу тютюну, встановлення заборон та акцизів у галузі.

У парламенті зареєстровано два законопроекти. Перший – "Про внесення змін до деяких законів України щодо виконання зобов'язань України за Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами (стосовно виробництва, презентації та реалізації тютюнових виробів, їх реклами і спонсорства)" (№2430-1).

Другий – "Про внесення змін до деяких законів України щодо охорони здоров'я населення від шкідливого впливу тютюну" (№2820).

В обох документах йдеться про захист громадян від шкідливого впливу тютюну.

Посилення регуляторних вимог щодо вмісту сигарет, оформлення пачок для того, щоб зменшити бажання палити, заборона куріння в громадських місцях – це мейнстрім урядової політики більшості західних держав.

Відповідні норми є в законодавстві Європейського Союзу. Насамперед це Директива 2014/40/ЄС "Про наближення законів, правил та адміністративних положень держав-членів, що стосуються виробництва, презентації та продажу тютюну та супутніх товарів, та скасування Директиви 2001/37/ЄC".

Вона запроваджує в Євросоюзі більш помітні попередження на пачках про шкоду паління, суворіші вимоги щодо інформації про вміст інгредієнтів, щодо продажу електронних сигарет та трав’яних виробів для куріння, а також продажу тютюнових виробів через інтернет.

Власне, її застосування наблизило б Україну до світової практики у боротьбі з тютюнопалінням.

Водночас дилема для українського законотворця полягає в тому, що, згідно з Угодою про асоціацію, предметом зобов’язань України є застосування Директиви ЄС від 2001 року. Така колізія виникла  у зв’язку з тим, що переговори про зміст Угоди про асоціацію були завершені восени 2011 року, і вона була парафована у березні 2012 року, тобто до ухвалення нової директиви.

Отже, обираючи між двома законопроектами, законодавець мусить звернути увагу на важливі аспекти, що вплинуть не лише на ринок обігу тютюну, але й позначаться на надходженнях до бюджету, на моніторингу виконання Угоди про асоціацію.

Ухвалення законопроекту №2820, котрий імплементує Директиву ЄС від 2014 року, формально суперечить тексту Угоди.

Зважаючи на повагу європейських структур до букви закону та процедур, у майбутньому цей випадок може бути розцінений в ЄС як приклад невиконання Угоди, як би парадоксально це не звучало, бо є буква закону, є процедура, і від неї не можна відступати.

Якщо таких прикладів набереться чимало, вони можуть бути використані проти України в момент звітування по виконанню Угоди. Не хотілося би вже сьогодні давати козир противникам України в ЄС, яких, завдячуючи агресивній міжнародній політиці Росії, в тому числі у просуванні своїх інтересів у Парижі, Берліні та Брюсселі, вистачає.

З іншого боку, оскільки Угодою передбачено впровадження "старої" директиви, то в рамках вітчизняного законодавства вже пройдено довгий шлях її адаптації. Зокрема, Директиву було включено до плану імплементації, який був розроблений Міністерством охорони здоров’я та схвалений Кабінетом міністрів 26 листопада 2014 року, тобто одним із перших під час планування процесу імплементації Угоди на період до 2017 року. (Ця дата ще стане в нагоді при аналізі одного із законопроектів).

Процес планування може здаватися занадто формалізованим, але насправді він дає бізнес-середовищу чіткий прогноз стосовно очікуваних змін у законодавстві на наступні 2-3 роки завдяки виконанню Угоди про асоціацію. Більше того, кожен такий план вимагає від міністерства проведення консультацій з бізнесом або іншими стейкхолдерами стосовно наслідків імплементації актів права ЄС.

Угода про асоціацію також передбачає механізм оновлення або перегляду зобов’язань, зокрема, для того, щоби більш нові акти права ЄС ставали орієнтирами для наближення законодавства України.

Для цього мають ухвалюватися рішення Ради або Комітету асоціації Україна-ЄС, двосторонніх органів на рівні Уряду України та членів Єврокомісії.

Наразі директива 2014/40/ЄС не пройшла процедуру оновлення і не включена до додатків до Угоди і тому не може вважатися формальною підставою для законодавчих змін.

Що заважало це зробити, враховуючи, що один з авторів законопроекту №2820 Олег Мусій обіймав посаду міністра охорони здоров’я в листопаді 2014 року, саме коли МОЗ підтвердив наміри імплементувати попередню директиву?

Більше того, за рік, що минув, не зроблено жодних кроків для "запуску" нової директиви в механізм оновлення додатків до Угоди і тим самим не створено підстав розробки законопроекту на її основі.

Тепер щодо правового аспекту.

Економічний полягає в тому, що нові законодавчі вимоги до продукції – це нові витрати виробника та зміни в ринках збуту. 

Законопроект №2430-1 фактично дає виробникам відстрочку до 1 листопада 2017 року для переоснащення технологічних ліній, або 2,5 роки з моменту ухвалення. Натомість законопроект №2820 відводить менше двох місяців, при тому, що в ньому містяться вимоги до переоснащення виробництва набагато вищі, ніж у вищезгаданому законопроекті.

Враховуючи традиційно високу екстенсивність роботи парламенту (на розгляд ВР подано нині майже 3000 законопроектів), часу на перехід до нового регулювання взагалі не залишається.

В такому разі ми ризикуємо отримати закон, котрий просто не буде виконуватися. Як наслідок – відхід тютюнового ринку в тінь і зменшення податкових надходжень до бюджету.

Тут не зайвим буде нагадати про "розклад", за яким відбувається закручування гайок на ринку тютюнових виробів у самому Європейському Союзі.

Європейська комісія виступила з відповідною ініціативою у грудні 2012 року, директива 2014/40/ЄС набула чинності в квітні 2014 року, з терміном виконання більшості положень у травні 2016 року.

Тобто європейський бізнес мав понад 3,5 роки для пристосування!

У певних випадках директива 2014/40/ЄС дає ще більші відстрочки виконання – до 2019 року –  наприклад, якщо нинішній дизайн пачки передбачає розміщення акцизної марки у верхній її частині.

Це приклади того, наскільки ретельно спланованим і передбачуваним є механізм регулювання в Європейському Союзі.

Україна зробила перші кроки до того, щоби створювати власне законодавство у такий же прозорий спосіб. Очевидно, що з часу завершення роботи над текстом Угоди законодавство ЄС зазнало змін, і в багатьох випадках ми можемо скористатися більш сучасними його зразками.

Разом з тим, потрібно навчитися робити і сам процес наближення до права ЄС також європейським.

Щодо двох "тютюнових" законопроектів, зрозуміло, що ані ухвалення 2430-1, ані 2820 не зроблять цей сегмент європейським вже завтра. Але якщо у першому випадку все ж таки є більше шансів залишити цей ринок прозорим, то 2820 неминуче перетворить його на нерегульований.

Тому слушною є пропозиція вже зараз готувати законопроект, який відповідатиме директиві 2014 року, але врахувати в ньому відповідні перехідні періоди, на кшталт європейських.

Можливе навіть об’єднання двох законопроектів, якщо їхні автори дійдуть згоди на користь європейського вибору без втрати прозорості ринку. Тим часом Міністерство охорони здоров’я мало б ініціювати зміни до додатку до Угоди для включення нової директиви.

Резюмуючи: процес наближення українського законодавства до права ЄС повинен бути прозорим і передбачуваним,  а органи влади повинні дотримуватися раніше взятих на себе зобов’язань, звертаючи увагу на точність виконання процедур та вимог, що має надзвичайне значення у перемовинах з європейською бюрократією.

І, безумовно, процес перегляду "старих" директив, за якими ми маємо зобов’язання, виписані в Угоді, вже назрів. Але це вже інша, глобальніша тема.

Автор: Денис Черніков,

координатор Парламентської експертної групи

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора