Курить по-европейски: почему Раде придется выбирать между двумя директивами ЕС

На текущей парламентской сессии будет рассматриваться резонансная тема – новые правила производства, продажи табака, установление запретов и акцизов в отрасли.

В парламенте зарегистрированы два законопроекта. Первый – "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно выполнения обязательств Украины по Соглашению об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским Союзом, Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами (относительно производства, презентации и реализации табачных изделий, их рекламы и спонсорства)" (№2430-1 от 03.04.2015).

Второй – "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно охраны здоровья населения от вредного воздействия табака" (№2820 от 13.05.2015).

В обоих документах говорится о защите граждан от вредного воздействия табакокурения.

Усиление регуляторных требований относительно содержимого сигарет, оформления пачек, чтобы уменьшить желание курить, запрет курения в общественных местах – это мейнстрим правительственной политики большинства западных государств.

Соответствующие нормы есть в законодательстве Европейского Союза. Прежде всего, это Директива 2014/40/ЕС "О сближении законов, правил и административных положений государств-членов, касающихся производства, презентации и продажи табака и сопутствующих товаров, и отмене Директивы 2001/37/ЕС".

Документ вводит в Евросоюзе более заметные предупреждения на пачках о вреде курения, строгие требования по информации о содержании ингредиентов, по продаже электронных сигарет и травяных изделий для курения, а также продажи табачных изделий через интернет.

Собственно, применение директивы приблизило бы Украину к мировой практики в борьбе с табакокурением.

В то же время дилемма для украинского законодателя заключается в том, что, по Соглашению об ассоциации, предметом обязательств Украины является применение Директивы ЕС от 2001 года. Такая коллизия возникла в связи с тем, что переговоры о содержании Соглашения об ассоциации были завершены осенью 2011 года, и оно было парафировано в марте 2012 года, то есть до принятия новой директивы.

Итак, выбирая между двумя законопроектами, законодатель должен обратить внимание на важные аспекты, которые повлияют не только на рынок оборота табака, но и скажутся на поступлениях в бюджет, на мониторинге выполнения Соглашения об ассоциации.

Принятие законопроекта №2820, который имплементирует Директиву ЕС от 2014 года, формально противоречит тексту Соглашения.

Учитывая уважение европейских структур к букве закона и процедурам, в будущем этот случай может быть расценен в ЕС как пример невыполнения Соглашения, как бы парадоксально это ни звучало, поскольку есть буква закона, есть процедура, и от нее нельзя отступать.

Если таких примеров наберется достаточно, они могут быть использованы против Украины в момент отчетов по выполнению Соглашения. Не хотелось бы уже сегодня давать козырь противникам Украины в ЕС, которых, благодаря агрессивной международной политике России, в том числе в продвижении своих интересов в Париже, Берлине и Брюсселе, хватает.

С другой стороны, поскольку Соглашением предусмотрено внедрение "старой" директивы, то в рамках отечественного законодательства уже пройден долгий путь адаптации. В частности, Директива была включена в план имплементации, который был разработан Министерством здравоохранения и одобрен Кабинетом министров 26 ноября 2014 года, то есть одним из первых во время планирования процесса имплементации Соглашения на период до 2017 года. (Эта дата еще пригодится при анализе одного из законопроектов).

Процесс планирования может казаться слишком формализованным, но на самом деле он дает бизнесу четкий прогноз относительно ожидаемых изменений в законодательстве на следующие 2-3 года благодаря выполнению Соглашения об ассоциации. Более того, каждый такой план потребует от министерства проведения консультаций с бизнесом или другими стейкхолдерами о последствиях имплементации актов права ЕС.

Соглашение об ассоциации также предусматривает механизм обновления или пересмотра обязательств, в частности, для того, чтобы более новые акты права ЕС становились ориентирами для приближения законодательства Украины.

Для этого должны приниматься решения Верховной рады или Комитета ассоциации Украина-ЕС, двусторонних органов на уровне правительства Украины и членов Еврокомиссии.

На данный момент директива 2014/40/ЕС не прошла процедуру обновления и не включена в приложения к Соглашению и поэтому не может считаться формальным основанием для законодательных изменений.

Что мешало это сделать, учитывая, что один из авторов законопроекта №2820, Олег Мусий, занил должность министра здравоохранения в ноябре 2014 года, когда Минздрав подтвердил намерения имплементировать предыдущую директиву?

Более того, за прошедший год не сделано никаких шагов для "запуска" новой директивы в механизм обновления приложений к Соглашению и тем самым не созданы оснований разработки законопроекта на ее основе.

Теперь что касается правового аспекта.

Экономический заключается в том, что новые законодательные требования к продукции – это новые затраты производителя и изменения в рынках сбыта.

Законопроект №2430-1 фактически дает производителям отсрочку до 1 ноября 2017 года для переоснащения технологических линий, или 2,5 года с момента принятия. В свою очередь законопроект №2820 отводит меньше двух месяцев, при том, что он содержит намного более высокие требования к переоснащению производства, чем вышеупомянутый законопроект.

Учитывая традиционно высокую экстенсивность работы парламента (на рассмотрение ВР поданы сейчас почти 3000 законопроектов), времени на переход к новому регулированию вообще не остается.

В таком случае мы рискуем получить закон, который просто не будет выполняться. Как следствие – отход табачного рынка в тень и уменьшение налоговых поступлений в бюджет.

Здесь не лишним будет напомнить о "расписании", по которому происходит закручивание гаек на рынке табачных изделий в самом Европейском Союзе.

Европейская комиссия выступила с соответствующей инициативой в декабре 2012 года, директива 2014/40/ЕС вступила в силу в апреле 2014 года, со сроком выполнения большинства положений в мае 2016 года.

То есть у европейского бизнеса было более 3,5 года, чтобы приспособиться!

В определенных случаях директива 2014/40/ЕС дает еще большие отсрочки выполнения – до 2019 года – например, если нынешний дизайн пачки предусматривает размещение акцизной марки в верхней ее части.

Это примеры того, насколько тщательно спланированным и предсказуемым является механизм регулирования в Европейском Союзе.

Украина сделала первые шаги к тому, чтобы создавать собственное законодательство таким же прозрачным способом. Очевидно, что со времени завершения работы над текстом Соглашения законодательство ЕС претерпело изменения, и во многих случаях мы можем воспользоваться более современными его образцами.

Вместе с тем, нужно научиться делать и сам процесс приближения к праву ЕС европейским.

Что касается двух "табачных" законопроектов, то понятно, что ни принятие №2430-1, ни №2820 не сделает этот сегмент европейским уже завтра. Но если в первом случае все же есть больше шансов оставить этот рынок прозрачным, то проект №2820 неизбежно превратит его в нерегулируемый.

Поэтому справедливо предложение уже сейчас готовить законопроект, который будет соответствовать директиве 2014 года, но учесть в нем соответствующие переходные периоды, на манер европейских.

Возможно даже объединение двух законопроектов, если их авторы договорятся в пользу европейского выбора без потери прозрачности рынка. Тем временем Министерство здравоохранения должно было бы инициировать изменения в приложении к договору для включения новой директивы.

Резюмируя, нужно отметить: процесс приближения украинского законодательства к праву ЕС должен быть прозрачным и предсказуемым, а органам власти следует придерживаться ранее взятых на себя обязательств, обращая внимание на точность выполнения процедур и требований, что имеет чрезвычайное значение в переговорах с европейской бюрократией.

И, безусловно, процесс пересмотра "старых" директив, по которым мы имеем обязательства, обозначенные в Соглашении, уже назрел. Но это уже другая, более глобальная тема.

Автор: Денис Черников,

координатор Парламентской экспертной группы

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора