Разносторонние интересы: как они уживаются в отношениях Киева и Брюсселя

"Европейская правда" продолжает публикацию результатов исследования "Индекс отношений", которое провел Институт мировой политики совместно с агентством стратегических коммуникаций Truman Agency в рамках масштабного проекта "Аудит внешней политики".  Предыдущие выпуски касались "американского вектора", а также взаимоотношений по линии Украина-РФ, в том числе непубличных.

В отношениях с Европейским Союзом у Киева сейчас есть несколько приоритетов: сохранить экономические санкции против России, добиться визовой либерализации, получить второй транш макрофинансовой помощи в размере 600 млн евро, а также завершить ратификацию Соглашения об ассоциации. Или, по крайней мере, разработать приемлемый выход из коллизии, возникшей после апрельского референдума в Нидерландах.

В свою очередь, Брюссель ждет от Украины реформ. В частности, антикоррупционной, энергетической и судебной, а также децентрализации. При этом главной задачей Украины в ЕС считают строительство и укрепление независимых и эффективных институций.

Как это уживалось и происходило на протяжении июня-сентября 2016 года – в составленном Институтом мировой политики отчете.

Санкции

Сохранение санкций против России президент Петр Порошенко лоббировал в переговорах с ЕС и отдельными государствами-членами на протяжении всего периода мониторинга. В целом усилия официального Киева были успешными - в том числе благодаря своевременной реакции Украины на отдельные тревожные сигналы. Европейский Союз решил продлить экономические санкции против Москвы с 1 июля и до 31 января 2017 года.

В то же время некоторые европейские политики высказались за поэтапное снятие санкций в обмен на прогресс в мирном процессе. В частности, министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер, вице-канцлер Германии Зигмар Габриель и министр иностранных дел Австрии Себастьян Курц.

По мнению Киева, такой подход не только контрпродуктивен, но и опасен. Ведь Кремль может стать менее осторожным и замедлит мирный процесс. Наоборот, Украина выступает за то, чтобы ЕС перешел с полугодового на годовой цикл санкций.

В то же время Киев пытается подчеркнуть деструктивную роль Кремля во внутренних процессах в ЕС. Удается ему это с переменным успехом. Незадолго до саммита президент Порошенко в направленном в европейские институции и столицы письме напомнил, что вызовы, с которыми сегодня столкнулся ЕС - популярность праворадикальных сил, миграционный кризис, терроризм - служат российской гибридной войне.

"Сценарий Кремля – расколоть единство ЕС и Трансатлантического альянса, навязать "альтернативную Европу", которая основывается на интеграционной усталости, национальном эгоизме и ненависти", - шла речь в письме.

В Киеве отмечают также тесные связи партий-евроскептиков с Москвой.

Однако поскольку страны-члены ЕС до сих пор не единогласны по российскому направлению, Евросоюз о России высказывается осторожно и не признает, что она угрожает его единству и стабильности.

В Глобальной стратегии ЕС по внешней политике и политике безопасности, с которой лидеры ЕС ознакомились на саммите в Брюсселе 28 июня, отношения с Россией фигурировали как ключевой стратегический вызов для ЕС. Однако об угрозе речь не шла.

Еще один важный для Украины вопрос – ратификация Соглашения об ассоциации. Процесс приостановился 6 апреля, когда Нидерланды проголосовали на референдуме против. По сегодняшний день стороны не нашли способа завершить ратификацию соглашения. Оно действует в режиме временного применения, что, в общем, не предполагает почти никаких ограничений.

Посол новый – подходы неизменны

В конце августа Яна Томбинского на посту главы представительства ЕС в Украине сменил французский дипломат Хьюг Мингарелли. Томбинский, который возглавлял представительство с 2012 года, не избегал острых заявлений.

Политическое прошлое Мингарелли подсказывает, что от него такой активной публичной деятельности ожидать не стоит. Последние 20 лет он занимал разные должности в структурах ЕС, некоторое время был главным переговорщиком по Соглашению об ассоциации с Украиной.

Впрочем, хотя методы нового главы Представительства ЕС могут отличаться от тех, которые использовал его предшественник, это не сильно повлияет на работу миссии. Как уже было сказано, у Брюсселя четкая повестка по Украине, определенные приоритеты и рычаги воздействия.

Со своей стороны, Украине не удалось обеспечить полноценную работу обновленного Офиса по евроинтеграции и евроатлантическому сотрудничеству.

Только в середине сентября Кабмин решил увеличить штат Офиса и создать электронную систему, которая будет мониторить, как исполняется Соглашение об ассоциации. Открытым остается вопрос, как регламентировать взаимодействие правительства и парламента в процессе выполнения соглашения.

Эти и другие нерешенные институционные вопросы создают негативный фон в отношениях с ЕС и усложняют евроинтеграцию Украины.

Безвизовый  режим и антикоррупция

Упразднение Евросоюзом виз для граждан Украины остается главной темой на протяжении всего периода мониторинга. Украинские лидеры не единожды называли необоснованные даты, когда ЕС якобы должен отменить визы. Это только усложняло переговоры Брюсселя и Киева, а в обществе возникали неоправданные ожидания.

Украинская сторона настаивает на том, что Украина исполнила все требования (включая е-декларирование), а поэтому решение нужно принять незамедлительно. В конце сентября профильный комитет Европарламента по внутренним делам, юстиции и гражданским свободам утвердил доклад о предоставлении Украине безвизового режима с ЕС. Теперь это решение должен утвердить Европейский парламент, а потом Совет ЕС. Неофициально в ЕС признают, что частично Украина оказалась заложницей внутриевропейских вопросов, связанных с миграционным кризисом. Европейские институции сейчас дискутируют о параметрах нового механизма приостановления безвизового режима (suspension mechanism).

Августовский кризис с е-декларированием  - когда систему электронного декларирования активов намеревались запустить без сертификата безопасности - показал, что у ЕС есть для Украины не только "пряник" (потенциальная отмена виз), но и "кнут". Руководство ЕС и МВФ прямо привязало следующие транши финансовой помощи к конкретным достижениям, прежде всего к антикоррупционным реформам.

В августе ЕС и МВФ целенаправленно и скоординировано применили механизм "деньги в обмен на реформы", чтобы система е-декларирования в Украине наконец заработала полноценно. Скорость их реакции и острота формулировок сделали этот случай беспрецедентным. После того, как система отображения деклараций заработала (с более чем двухнедельным опозданием), МВФ решил разблокировать очередной транш макрофинансовой помощи Украине – 1 млрд долларов.

Эта история в очередной раз показала, что борьба с коррупцией – главный для ЕС вопрос в отношениях с Украиной.

В середине сентября Еврокомиссар по вопросам расширения и политики соседства Йоганнес Хан анонсировал отдельный пакет финансовой помощи в 16 млн евро на антикоррупционное направление.

Речь идет о трехгодовой программе, которая вступит в действие 1 января 2017 года и будет решать 4 задачи: создать и развить антикоррупционные институции (НАБУ, НАЗК, САП и будущие антикоррупционные суды); усилить парламентский контроль за реформами; привлечь региональные органы власти и поддержать усилия гражданского общества. ЕС готов делиться как опытом, так и ресурсами.

Имплементацию программы взяла на себя Дания, а именно Датское агентство международного развития (DANIDA). В период мониторинга вступил в силу Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей", а это ключевой этап в нормативном обеспечении судебной реформы.

Сотрудничество в других сферах

На мини-саммите в конце июня стороны подписали два документа – Соглашение о присоединении Украины к Евроюсту и Соглашение о науке и технологическом сотрудничестве и ассоциированном участии Украины в Программе научных исследований и обучении Евратом (2014-2018 гг.).

Во время визита в Киев Еврокомиссара по вопросам цифровой экономики и цифрового общества Гюнтера Оттингера (25 июля) сделаны первые шаги по присоединению Украину к цифровому сообществу стран-членов ЕС. Договорено создать рабочую группу для оценки того, что для этого необходимо сделать. Речь идет о коммуникационном рынке, который объединит 28 стран-членов ЕС и ряд третьих стран Украину, Грузию, Молдову и других.

Это упростит обмен информацией, повысит защиту систем и данных, расширит бизнес-возможности стран-участниц. Тематически сообщество будет охватывать три ключевых направления: е-коммерцию, е-налоги и е-здоровье.

29 сентября в ходе визита в Киев Еврокомиссар по вопросам торговли Сесилия Мальмстрем объявила, что ЕС в одностороннем порядке предоставит Украине автономные преференции, которые будут действовать три года.

Евросоюз согласился повысить беспошлинные экспортные квоты всего лишь через год после того, как начала действовать зона свободной торговли. Украине увеличат такие квоты на мед, соки, томаты, овес, крупы, кукуруза, ячмень. Лишь по двум пунктам ЕС не пошел навстречу Киеву: мясо птицы и сахар.

Децентрализация

15 сентября официально стартовала Программа для Украины по расширению прав и возможностей на местном уровне, подотчетности и развитию "U-LEAD с Европой". Еврокомиссар Йоганнес Хан заявил, что программа поможет создать прозрачную и подотчетную многоуровневую систему управления, которая будет реагировать на потребности граждан.

Как и в случае с антикоррупционным направлением, речь идет о создании лучших возможностей для институций.

Еще одна важная составляющая этой инициативы – коммуникационная. Ее целью является объяснить гражданам, как полезно объединяться в общины.

При Министерстве регионального развития появился Проектный офис секторальной децентрализации, который мониторит и продвигает реформы децентрализации.

Энергетика

ЕС продолжает добиваться, чтобы Украина стала энергетически независимой от России. В частности, для этого он помогает создавать конкурентный и открытый рынок энергоносителей.

Правительство уже поддержало концепцию Фонда энергоэффективности и начало внедрять другие реформы в энергетической сфере (установили рыночную цену на газ, сформировали наблюдательный совет НАК "Нафтогаз", утвердили план анбандлинга компании и стратегию развития гидроэнергетики). 19 июля в Брюсселе на встрече с премьер-министром Гройсманом вице-президент Еврокомиссии по вопросам Энергетического сообщества Марош Шефчович заявил о возможной передаче Украине 100 млн. евро на поддержку фонда. Комиссар подтвердил это, пребывая в начале сентября в Киеве.

ЕС также обещает помочь в привлечении на энергетические реформы денег Европейского инвестиционного банка, Мирового банка и МВФ.

Больше всего проблем вызвал в этот период разработанный совместно с ЄС закон об энергорегуляторе – Национальной комиссии, которая занимается государственным регулированием в сферах энергетики и коммунальных услуг. Украина не спешила принимать законопроект. ЕС пришлось напомнить, что без него он не выделит второй транш в 600 млн. евро макрофинансовой помощи.

В первом же публичном заявлении новый посол ЕС в Украине Хьюг Мингарелли потребовал как можно быстрее принять этот закон, и 22 сентября парламент наконец этот сделал.

В Брюсселе премьер-министр также заявил, что Украина готова снова в трехстороннем формате (Украина-ЕС-Россия) обсуждать закупки российского газа на зиму. Вмешательство ЕС оказалось необходимым, поскольку Газпром отказался подписывать стандартный дополнительный договор, который регулирует спорные вопросы в контракте между ним и Нафтогазом.

Киев смотрит на Брюссель как на гаранта любых договоренностей с Москвой, а в случае, если они сорвутся, рассчитывает на помощь ЕС в организации поставок газа из европейских стран.

Еврокомиссия согласилась участвовать в переговорах. Кроме того, направит в Россию мониторинговую миссию, которая проконтролирует давление газа в российской ГТС на границе с Украиной. Таким образом, Брюссель надеется предупредить перебои с поставками российского газа в Европу и, следовательно, не позволит использовать газ как инструмент политического давления на Украину и ЕС.

В отношениях с Брюсселем Киев больше всего опасается, что выход Великобритании из ЕС притормозит евроинтеграцию Украины.

Несмотря на то, что консультации между Украиной и Евросоюзом проходят так же интенсивно, как и прежде, риск концентрации ЕС на собственных проблемах высок. Это может снизить уровень его вовлеченности в процесс реформ в Украине.

Впрочем, причина не только в необходимости для ЕС решать свои внутренние проблемы, но и в существовании мощного противодействия реформам внутри самой Украины.

Автор: Дарья Гайдай,

эксперт Института мировой политики

Проект реализует Институт мировой политики совместно с агентством стратегических коммуникаций Truman Agency